经济结构调整对就业问题的影响

【专家解说】：以下供参考： 新华网浙江频道1月11日电 （《浙江经济》杂志/浙江省劳动和社会保障科学研究院课题组） 回顾浙江改革开放以来农村劳动力转移的发展历程，大致可以分为两个时期：上世纪80年代中期到90年代末，这一时期农村劳动力转移大都是以自发转移的形式出现的，农民自己外出务工和寻找就业机会。在这一转移过程中，政策一直充当着引导者和调节者.但从总体上来看，这种转移就业一定程度上存在着盲目性和无序性，没有从根本上解决农村富余劳动力的就业问题。本世纪初以来，随着浙江城市化、工业化步伐的加快，在市场经济的推动下，引发了浙江农村劳动力的第二次转移高潮。这一时期的主要特征就是以城乡就业统筹规划为基础，农村劳动力转移就业为重点，通过对农村劳动力进行人力资本的投入，提高其就业技能和创业能力，在市场调节和政策引导下，使农村劳动力由过去盲目无序的转移，逐步向在政府引导下的统一的、有规范的转移。农村劳动力在实现转移就业的过程中，他们的思想观念、生活方式都发生了质的变化，一部分农民成为了新一代的城镇居民。这种以实现量的变化向质的飞跃转变的浙江农村劳动力的“二次转移”，也即目前全省正在进行的城乡统筹就业。 （一）城乡统筹就业试点工作的发展进程 浙江农村劳动力第二次转移高潮，是在以政府推动机制为先导的城乡统筹就业下形成的。浙江自2001年起，开展了城乡统筹就业试点工作，义乌市、长兴县首先被列入国家城乡统筹就业试点地区。2002年，省级城乡统筹就业试点工作也正式启动。宁波市的慈溪市、嘉兴市的秀洲区、舟山市的普陀区、绍兴市的绍兴县、湖州市的德清县、台州市的温岭市、金华市的永康市、丽水市的龙泉市等8个县（市、区），成为浙江首批省级城乡统筹就业试点地区。至此，浙江成为全国城乡统筹就业试点工作范围最广的一个省份。2003年6月，省劳动保障厅结合浙江实际，制定了《浙江省城乡统筹就业试点工作标准（试行）》，要求各试点地区按照试点工作标准，加快推进试点工作步伐，并就相关政策作出明确规定。 1.实施城乡统一的就业政策。首先，各试点地区要根据本地城乡发展的要求，把促进城乡统筹就业和转移农村富余劳动力纳入经济社会发展规划。结合经济结构调整和产业发展计划，把城乡统筹就业、控制社会失业率、实现城乡劳动者比较充分的就业，作为促进经济社会协调发展的重要措施和政府工作的重要目标。其次，打破城乡就业二元结构，在试点地区完全取消地域、身份、户籍等对农村劳动力进入城镇就业的限制性政策。按照劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针统筹城乡就业。实现用人单位自主用工，劳动者公平竞争就业。同时，农村富余劳动力可通过离土离乡、离土不离乡和开展家庭来料加工等多种形式实现比较充分的转移就业。并提出发达县（市）通过城乡统筹就业试点实现第一产业从业人员的比例应低于20%，中等发达县（市）应低于30%的目标。 2.建立城乡统一的就业、失业统计登记制度，并在全国较早提出农村劳动力的就业、失业标准。从业时间——劳动者每周工作40小时以上有报酬劳动视作充分就业；劳动时间在1小时以上40小时以下，本人有从事更多时间有报酬劳动愿望的，视作不充分就业。收入水平——劳动者日平均收入达到当地农村最低生活保障标准180%的视作充分就业；达到或高于100%、低于180%，本人有从事更多时间有报酬劳动愿望的，视作不充分就业；低于当地农村最低生活保障标准的为失业。收入来源——劳动者的主要收入来源来自某一产业的就业，则视为该产业的就业者。生产资料拥有情况——因土地被征用而失去土地承包权证，被确定为被征地安置对象仍未就业的视作失业。并提出在确定农村劳动力总体的就业及失业状况后，结合当地劳动力的就业和失业统计确定社会失业率。 3.建立城乡统一的劳动力市场，制定统一的劳动力市场规则。城乡劳动者在求职登记、职业指导、职业介绍等方面，按照统一的内容和标准，实行统一的就业服务；职业介绍和就业服务实行统一的计算机管理，形成面向城乡所有用人单位和劳动者的市场信息网络，有计划地引导劳动力的有序流动。 4.健全和完善城乡劳动和社会保障制度。实行城乡统一的劳动用工管理制度，在城乡各类企业就业的劳动者均需签订劳动合同，依法实行统一的用工备案登记。城乡各类用人单位和与之建立劳动关系的职工，均要依法参加社会保险。在积极探索农村社会保障制度改革的同时，建立被征地农村劳动力的各类保险、医疗救助等社会保障制度。 5.加大城乡劳动者的职业技能培训力度。重点提高农村富余劳动力转移就业的文化和技能素质，增强市场就业竞争能力。 6.建立健全基层劳动保障机构。围绕城乡统筹就业，建立职责明确，功能完善，延伸到各乡村社区的劳动保障服务网络。 2004年初，浙江城乡统筹就业又在10个县（市、区）试点的基础上，提出了进一步扩大试点工作的意见，试点县（市、区）扩大到23个。在工作指导思想上更加明确，即以适应浙江统筹城乡经济社会协调发展的需求，统筹管理城乡就业，建立统一、开放、竞争、有序、城乡一体化的劳动力市场和就业服务体系，制定和完善城乡统一的就业制度和社会保障制度，统一开发和配置城乡劳动力资源，促进农村剩余劳动力的转移，推动浙江经济持续、协调、健康发展。 (二)城乡统筹就业试点取得初步成效 1.政府推动机制逐步形成。目前，各级政府已把农民失业问题列入政府的工作日程，对城乡统筹就业工作的认识也日益加深，试点工作的环境和条件都发生了深刻的变化。一些地区政府在搞好省级试点的同时，结合本地区实际，制定了扩大城乡统筹就业规划，出台了相关的政策。如宁波、舟山、嘉兴、绍兴等市都已经或准备将城乡统筹就业试点工作在全市推开。一个由点及面、政府积极推动的城乡统筹就业机制已经形成。 2.市场导向的就业机制基本确立。从试点地区的实际情况看，各地都把提高劳动者素质，构筑城乡劳动力需求信息网络，建立统一的劳动力市场体系，完善公共就业服务制度等作为主要政策目标。各级各类职业介绍机构蓬勃发展，成为浙江城乡劳动力实现市场化就业的有效载体。市场化就业不仅满足了各地经济发展对不同层次劳动力资源的需求，达到了劳动力资源的优化配置，还激活了就业市场，形成了市场竞争就业的良性机制。 3.城乡统筹就业的政策框架初步确立。在实行城乡统一的就业政策、建立城乡统一的劳动力市场、健全和完善城乡一体化的劳动和社会保障制度，开展城乡劳动者的就业技能培训、健全基层劳动保障机构等方面，逐步建立起了一系列的城乡统筹就业的政策框架。2004年，又进一步推出了城乡统筹就业“五个统一”，即统一的城乡就业政策、统一的就业失业登记制度、统一的劳动力市场、统一的就业服务制度、统一的劳动用工管理制度。各试点地区也纷纷出台了相关的统筹城乡发展，加快农村劳动力转移就业的政策措施。如温岭市确定了城乡居民的“劳动就业市场化、劳动关系法制化、社会保障统一化、享受待遇平等化、户籍登记一体化、教育培训义务化”的政策目标。 4.“提高农民，转移农民”，初步达到了“富裕农民，保障农民”目标。如义乌市发挥商贸经济优势，开展“市场带百村”、“结对帮扶”等活动，并设立“创造就业岗位奖”，鼓励企业吸纳农村劳动力，积极扩大农民就业。磐安县制定“梯度转移”战略，积极发展效益农业和来料加工，大力开展劳务输出，形成了农村劳动力“三三制”就业格局。衢州市千名干部送技术、送岗位、送服务下乡，积极发展劳务经济，帮助农民脱贫致富。实践说明，城乡统筹就业，使农民人均收入有了大幅度提高，奔小康道路越走越宽。据省农调队抽样调查显示，2003年全省农村居民人均纯收入5431元，比2002年增加491元，增长9.9％；扣除物价增长因素，实际收入增长7.8％。9.9%这是过去7年来增长速度最快的一年。7.8%的实际增长速度，也是过去10年中的第二个高增长年份（2002年为8.4%）。 （三）城乡统筹就业试点工作中存在的几个突出问题 1.工作发展不平衡。个别地方对城乡统筹就业工作的认识还有偏差，在工作思路上还存在重城镇、轻农村的现象。有的地方对摸清城乡劳动力资源基本情况等基础工作还不扎实，特别是对农民就业失业状况掌握不清，不能较准确地反映当地社会就业状况。在经济发展与扩大就业的结合上，还缺少相应的规划和制度保障。有的地方对全面推行城乡统筹就业还存在着畏难情绪。 2.制度障碍尚未完全消除。城乡统筹就业试点工作中碰到的一个突出问题就是户籍制度改革。虽然试点地区在城乡就业方面的户籍限制基本已经冲破，但由于各项改革还是局部的，未在更大范围内完全推开,在一些已进行户籍改革的地方也仅限于就业准入。因此，一方面农村劳动力转移城镇就业后，子女就学、经济适用房制度等，仍因城乡户籍的差异而不能与城市居民共享。另一方面，调查中发现，失土农民中有的户籍已经办理了“农转非”，有的则由于土地价格的上升，为了不失去“宅基地、自留地”等各种利益，而不愿意办理“农转非”。在义乌等地甚至出现部分已经户籍迁入城市的居民要求“非转农”。据说一个郊区的农村户籍实际价值可达百万元。说明户籍带来的利益差异和对就业及相关问题的影响，还需要认真加以研究解决。 3.农村劳动力素质与就业岗位存在不相适应的矛盾。农村劳动力文化素质不高，缺乏专业技能，已经成为转移就业的主要“瓶颈”。调查发现，“民工荒”实质是“技工荒”，即并非是劳动力市场供求关系的根本性转变，而是一些岗位无人干、一些人又无岗位干的结构性技工短缺问题。农村劳动力素质与就业岗位存在不相适应的矛盾正在日益显现。从试点地区来看，各地在开展农村劳动力素质培训中进行了大胆探索，创造了“定单式”培训等一些行之有效的形式。但是，从有的地方培训情况来看，还存在质量不高、效果欠佳的问题。调查中发现，层层下达的“指标式”培训，以及培训经费不能保证、培训与就业相脱离，导致农村劳动力对培训的参与热情不高，这种“政府要我培训而不是我要培训”的做法，使培训的实际效果大打折扣。有的地方政府出钱提供免费培训，而受训农村劳动力反而提出要误工费，有的培训机构发出100多份免费培训通知，而实际来参加培训的只有10多人，有的计算机培训班上课玩游戏比赛。 4.农村进城务工劳动者就业权益保障问题突出。目前从实行城乡统筹就业试点地区政策要求来看，城乡劳动者就业权益平等似乎没有什么问题，农村劳动者通过劳动力市场与城市劳动者平等竞争就业。但由于他们头上戴着一顶“农民工”的帽子，这使得他们事实上的就业地位仍和城市居民不平等。主要表现在：他们的各项劳动权益常常被忽视或被侵犯。如就业歧视问题，农村劳动力进城就业的途径还是比较窄，在城市里他们只能从事一些苦、脏、累的工作，这里既有自身素质的适应问题，也有一些地方和部门对农村劳动力存在着偏见。再是同工不同酬，在同一部门从事相同的工作，城乡劳动力的工作报酬总是存在差异，特别是城市劳动者可享受的一些福利，来自农村劳动者不能享受。还有农村劳动力被无故拖欠工资的现象也比较突出。 5.社会保障制度的不完善对城乡统筹就业的影响。今天在城市职工社会保障的基本框架已经完成的时候，农村社会保障才刚刚起步。浙江在全国率先进行了失土农民社会保障的探索，虽然取得了一些成功的经验，但是目前一方面是各地区对失土农民的社会保障政策各行其是，缺乏一个统一的政策和标准；另一方面，失土农民的社会保障如何与城市社会保障制度的衔接还须加以认真研究。此外，失土农民仅仅只是城乡统筹就业和社会保障中的一部分人员，其他农村劳动力和转移就业的农村劳动者的社会保障问题尚待解决。农村劳动力在城市就业以后，尽管政府一再强调企业要把每一个职工纳入社会保险，但是因为种种原因，他们的参保率依然很低。截至2003年末，浙江实际参加城镇职工基本养老保险的农民工约150万人，不到农民工总数的17%。这意味着绝大多数的农民工是没有任何社会保障的。农民工参保率低已经成为一个无法回避的现实。为每一个农村劳动力系上保险带的工作任重而道远。 （四）浙江城乡统筹就业的发展趋势 浙江城乡统筹就业未来发展，将遵循市场经济发展的客观规律，在国家宏观经济政策的指导下，随着经济结构和产业结构调整，以及城乡经济和城市化建设的快速发展而呈现以下趋势： 趋势之一：城市化工业化的快速发展，将是推进城乡统筹就业的主要动力。根据国际经验，一个国家城市化水平由30%提高到70%的阶段，城市化速度一般比较快，超过75%会出现逆城市化趋势。浙江目前已经进入城市化快速发展时期。据资料显示，浙江人口城市化水平已经达到50.9%。按照经济社会发展规律，人口城市化水平接近50%，将开始出现城乡一体化趋势。城市化水平的一个重要标志就是城乡人口分布的变化。从浙江城乡统筹就业试点的实践看，大量农村人口转移到城镇就业，极大地促进了浙江城市化进程，同时，由于城市化的快速发展，反过来又不断推动工业化的速度，从而引发浙江农村的产业转移。浙江城乡统筹就业试点地区的工作重点是解决失土农民的就业问题，这与浙江城市化的发展、农村撤村建居、农民成建制转移是分不开的。未来几年，浙江城市化和工业化的发展速度和规模，将推动浙江城乡就业一体化的实施，并在一定时期内保持较快的发展趋势。 趋势之二：促进城乡统筹就业的制度更为完善，政策环境更为宽松。随着浙江城乡统筹就业试点进一步扩大，在不断总结试点经验的基础上，将逐步建立起新型的城乡统一的就业和社会保障制度，有利于实现城乡统筹就业的法律法规将更为完善，一切不利于城乡统筹就业的制度性障碍将逐步清除，子女教育、社会保障、住房问题等都将不再是他们转移就业的障碍。城乡统筹就业的政策环境更为宽松，他们享受与城市劳动者同等的公平的劳动待遇，他们的劳动条件、工作时间等各项劳动权利都会得到更好的保障，无论从事何种劳动，都将受到尊重，从而使农村劳动力转移就业更加健康发展。 趋势之三：城乡统一的劳动力市场发展更为成熟，服务功能更为完善。在政府积极的劳动力市场政策引导下，公共就业服务体系更为完善，深入乡镇、社区的劳动保障服务机构逐步建立和健全，构筑了城乡劳动保障服务平台。劳动力市场信息网络建设加快，城乡劳动力资源的信息共享，将更好地发挥市场对劳动力供求的调节作用。此外，劳动力市场服务功能更为全面，在协调劳资关系、完善社会保障服务、加强劳动者素质培训等方面将会发挥更大的作用。在城乡劳动力市场一体化的政策引导下，城乡劳动力选择就业的途径更为宽广，形式更加灵活多样。