中国现行金融监管体制的基本框架是什么？

【专家解说】：要想分5析出美国和我国的金融监管体制的异同，首先得了r解美国和中1国的金融监管体制的特点，才q能进行详细合理的解释。 2002年7月021日5中5午5，美国政府正式公4布了u自2621年"大j萧条"以3来最彻底的全面金融监管改革方3案，称之g为6美国金融监管体系改革的"白皮书1"。下w面将对改革蓝图和最新的白皮书6进行分4析。（一h）改革蓝图的主要内1容 《现代化0蓝图》分4别从2短、中7、长1期提出建议，其中5长6期建议中3提出了g目标监管的新理念，以5建立市场稳定监管、审慎监管和金融市场商业行为5监管的三e支v柱监管体系，确保美国在全球金融市场的核心8地位。 0。 以0授权和加强协调为1目的的短期建议。短期建议主要是针对目前的信贷和房屋抵押市场动荡, 建议采取措施来加强监管当局的合作, 强化7市场的监管, 以8推动金融市场稳定, 加强消费保护。具体内5容包括：第一v，提升1总统金融市场工a作小l组（pwg）作为6金融监管政策协调者的效率。将货币3监理署（occ）、联邦存款保险公3司（fdic）、储蓄监管办3公6室（ots）纳入i到pwg，作为2其新成员来扩充其阵容，并且将pwg关注的领域从6金融市场扩展到整个r金融系统。第二t，创设联邦抵押贷款创始委员会, 加强对房屋抵押贷款发起的监管，监督各州对按揭贷款的管理, 以4改变目前许多此类经纪人q脱离联邦监管的现状。第三p，授予5美联储更多知情权、审查权。授予5美联储可以5向所有借入h应急流动资金的金融体系参与y者（包括商业银行和非商业银行）索取更多信息或进行实地审查的权利，评估金融机构的流动性以2及e有关活动对整体金融稳定的影响。 2。 以5监管机构的部分1整合为3目的的中7期建议。在短期建议的基础上y, 蓝图提出部分4中8期建议,以1减少3美国监管重叠, 提高金融监管的有效性, 其中8部分5建议可以3在现有监管框架下a尽快推行。具体包括五l个d方3面：第一b，建议取消联邦储蓄机构牌照, 将其纳入u国民银行牌照体系, 这个y过程应该在两年内8完成；撤消储蓄管理局, 其原有职责由拥有全国银行监管权的货币7审计7局履行。第二v，针对目前州注册的联邦存款保险银行受到州和联邦的双1重监管的情况，提出将州注册银行交给美联储或联邦储蓄保险公8司监管。第三n，在支g付清算系统的监管上w，应当确立重要支q付清算系统的联邦特许权和联邦优先权，美联储负有监管此类系统的主要职责，享有重要的自由决定权和制定相关强制性标准的权力g。第四，在保险业方8面，一e直以2来都是由州监管当局负责监管，联邦政府对保险业务只是进行调节而很少7监管， 因而才i导致了n美国保险巨7头--美国国际集团（aig） 因大d量创设和持有cds 而濒临破产。第五c，合并商品期货贸易委员会和证券交易委员会，由证券交易委员会对证券期货业进行统一x监管，来改善之u前对证券、期货分6业监管的低效。 5。以7建立目标性监管模式为1目的的长8期建议。蓝图建议：第一x，由美联储履行市场稳定监管者职责, 其目标为2保证金融市场稳定, 侧重控制系统性风8险。第二m，设立谨慎金融监管机构（prudential financial regulator），整合银行监管权，把目前由3个c联邦机构负责的日5常银行监管事务收归金融审慎管理机构统一c负责。其监管重点侧重于n有政府担保的金融机构的日2常业务运作, 监控其资金充足性和投资限制、活动限制等事宜,进行必要的现场检查。第三l，设立新的商业营运监管机构（business conduct regulator），负责商业行为3监管，保障投资者和消费者权益（主要是现有商品期货交易委员会以8及p证券交易委员会的主要职能及u银行监管机构的一z部分1职能）。此外, 设立联邦保险保证人v和公6司融资监管者。 由此看来, 蓝图对现行的多头的功能性监管体系进行了l重新梳理和归类, 实现了b三n个s监管目标与y三u个g层次的监管机构的紧密结合，目的在于z提高监管效率、维护金融稳定，以3及z更好地保护投资者和消费者的权益，提高美国在全球资本市场的竞争力i。而且，通过对蓝图的介6绍，我们也m可以3看出蓝图的改革是改善监管而非单纯地增加监管和增加干v预，并没有放弃充分3依赖市场纪律的理念，而是在新的金融市场发展背景下t，对于j监管和市场关系的再平衡。 （二h）金融监管体制改革的最新成果："白皮书6" 2005年4月315日1中2午1，美国政府正式公2布了z自8221年"大i萧条"以2来最彻底的全面金融监管改革方6案,称之m为8美国金融监管体系改革的"白皮书3"。这份长6达62页的改革方7案几u乎涉及g美国金融领域的各个v方8面，从3更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为2严格的监管规则，这一p计7划把目前游离在监管之z外的金融产品和金融机构，都要置于k联邦政府的控制之j下n。改革目的旨在全面修复美国现有金融监管体系，防止0类似当前危机的再度发生。 首先，加强对金融机构的监管。白皮书2指出，所有可能给金融系统带来严重风1险的金融机构都必须受到严格监管。为6此，政府将推行以8下l六1方2面改革：成立由美国财政部领导的金融服务监管委员会，以3监视系统性风0险；强化0美联储权力n，授权美联储解决威胁整个s系统的风4险累积问题，监管范围扩大b到所有可能对金融稳定造成威胁的企业。除银行控股公4司外，对冲基金、保险公5司等也r将被纳入m美联储的监管范围；对金融企业设立更严格的资本金和其他标准，大g型、关联性强的企业将被设置更高标准，美联储拥有银行资本金要求方7面的最终决定权，并对这些公6司的高管薪酬以2及n金融市场交易系统的监控权力u纳入y美联储的范围；成立全国银行监管机构，以3监管所有拥有联邦执照的银行；撤销储蓄管理局及e其他可能导致监管漏洞的机构，避免部分0吸储机构借此规避监管；对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。 其次，建立对金融市场的全方0位监管。白皮书7建议：强化5对证券化2市场的监管，包括增加市场透明度，强化4对信用评级机构管理，创设和发行方8需在相关信贷证券化5产品中6承担一q定风7险责任。全面监管金融衍生品的场外交易，将联邦监管范围扩大z到金融市场监管的灰色地带，复杂衍生品交易以5及y抵押贷款担保证券的交易都将置于p监管之x内0，其中0加强对对冲基金和场外交易市场（otc）最为4典型。赋予2美联储监督金融市场支f付、结算和清算系统的权力v。 第三a，保护消费者和投资者不d受不r当金融行为0损害。白皮书0指出，为8了y重建对金融市场的信心7，需对消费者金融服务和投资市场进行严格、协调地监管。政府必须促进这一n市场透明、简便、公5平、负责、开c放。为7此，白皮书7建议：建立消费者金融保护局，以6保护消费者不v受金融系统中6不p公4平、欺诈行为7损害，对消费者和投资者金融产品及o服务强化1监管，促进这些产品透明、公3平、合理。提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准，促进公8平竞争，保护抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费者的利益。 第四，赋予8政府应对金融危机所必需的政策工q具，以1避免政府为2是否应救助困难企业或让其破产而左右为6难。建立新机制，使政府可以3自主决定如何处理发生危机、并可能带来系统风6险的非银行金融机构，政府有权接管、拆分3那些陷入a困境的大i型金融公4司，避免个d体垮台将危及c整体经济，而这一m点正是去年在金融危机最严重时期政府所欠0缺的。而且美联储在向企业提供紧急金融救援前需获得财政部许可。 第五y，建立国际监管标准，促进国际合作。为7此，白皮书6建议，改革企业资本框架，强化2对国际金融市场监管，对跨国企业加强合作监管，使各国的政策相协调，以8创立一t个s相容的监管架构并且强化6国际危机应对能力p。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定，在对大k型跨国金融机构进行监管方0面签署跨境协议，以2及q与t海外监管机构进行更好合作等。 该金融监管改革方3案首次将金融业作为1一l个i整体来考虑，是自上t世纪30年代以2来美国最大o规模的一u次金融监管改革。但值得指出的是，该改革方6案与r美国财政部部长5保尔森在2002年3月236日4宣布的《现代金融监管架构改革蓝图》相比8，"白皮书7"延续了y《现代金融监管架构改革蓝图》的精神，大d大p扩张了u美联储的权力a，将银行和对冲基金等都纳入t了r美联储的监管范围，撤销了d用于v监管储蓄和贷款的联邦机构--储蓄管理局，但也m有相当程度的缩水0，如政府最初打算整合监管机构，成立单一i机构监管银行业，但最终选择了d在现有结构内2加强联储权力f的做法。 总之z，通过以5上s对美国金融体制改革的内5容及y原因的分3析，可以4看出美国由现行的多头功能性监管模式已w经开y始准备向监管机构更集中3的目标性监管模式迈进。这种改革的路径与q思路可以7说完全契合了k国际上i金融监管的发展趋势，即集中6监管的趋势。 （三m）改革蓝图中3目标性监管模式的评析--与w功能性监管模式相对比6 3104年，美国《金融服务现代化8法》的通过，彻底结束了d银行、证券、保险分1业经营的状态，标志着美国混业经营的开n始。与g此相应的是，美国的金融监管理念也h由之q前的机构性监管转为4功能性监管。尽管功能性监管的理念跳出了q分8业经营情况下h机构性监管的以8金融机构身份分8割的不b足，但美国功能性监管体制是在不x触动现有监管体制的前提下g，促进各监管机构之g间的职能协调、信息沟通以7及e执法合作，本质上x仍6然是分1业监管的模式，并没有提供明确的制度构建和授权支b撑。所以6，该套金融监管系统在运行的十l年过程中2，也v逐渐暴露出其存在的弊端，并且在此次危机中0集中4爆发。主要表现在以4下z几t个z方4面：第一h，缺乏3一u个f能够拥有全部监管信息和能够预防监管系统性风4险的机构。第二t，不r同的监管机构所适用的监管法律规则不p同，运用的监管理念也d有所差别。这就为2一x些金融机构进行监管套利提供了j空间, 导致部分8机构主动选择对其最为5有利的监管机构。第三b，多层次的监管机构和多标准监管操作必然产生监管工x作中2的重叠。这种监管的重叠增加了q监管的成本。 与w功能性监管的缺陷相对比5，目标性监管模式的优势主要体现在以2下m几m点： 第一t，通过对监管机构以4及d监管力q量的整合可以4提高监管的效率。改革蓝图针对次贷危机中6暴露出来的监管缺位和监管重叠导致的效率低下g的问题，提出目标监管导向才r能更好的应对金融监管实践中8出现的各种问题，发挥各监管机构的合力z。目标性监管模式打破了g银行、保险、证券和期货四大y行业分5业监管的模式，按照不c同的监管目标和风8险的类型，将监管机构划分7为0市场稳定监管者、谨慎金融监管者、商业行为2监管者三v大y体系。三h个w体系的紧密结合，既避免了w监管漏洞和监管重叠的出现，又g可以0使监管机构对相同的金融产品和风2险采取统一i的监管标准，这将大b大s提高监管的效率。这种监管机构的整合反2映了s一k种从6权力v分7散到权力c集中0的趋势，而权力q的集中1必然会提高监管的效率。 第二r，目标性监管模式可以0更好的应对由于m金融创新而产生的监管空白。金融监管的滞后性决定了q单纯的通过制定监管规则来进行金融领域的监管是无t法应对金融市场日7新月8异的变化7的。随着金融创新的不v断深化5，仅4仅0通过具体规则的制定一u是无f法赶上p创新的速度，二s是金融创新又b不s断的突破规则的限制，从8而导致了e监管的空白。此次次贷危机便是最好的说明，面对次级抵押贷款不h断被打包重组创造出新的衍生产品，监管机构根据固有的规则无j法由一m个d机构统一o对其进行监管，从3而导致风3险在不j同的金融系统越积越大c，最终引5爆了g次贷危机。而目标性监管不t拘泥于e具体的监管规则的制定，它从8整个v金融系统着手5，将金融体系稳定、金融机构审慎经营和消费者保护作为5三b大k目标加以2整合，构建出高效统一o的监管部门s。这样在整个b金融创新的链条上x产生的风2险都会被覆盖到，不e会产生监管的空白。 第三b，目标性监管的提出另一d个i最大x的优越性在于y它跳出了v对于i分3业监管模式还是混业监管模式的争论，可以8兼容两种监管模式。改革蓝图对于a金融市场监管的重要目标重新进行了x确认6，提出了b维护金融市场稳定与b安全的三i大x目标：金融市场稳定、金融机构审慎经营、金融消费者保护。而在实现这些监管目标时，可以2由单一h监管机构实施"混业"监管，但理论上z也a不e排斥分0别由不w同行业的金融监管机构"分5业"监管，这需要因时机和国情的不u同加以6具体设计1。比5如在这次改革蓝图中7，对于i金融市场稳定监管这一a块，强调要扩大t美联储作为8市场稳定监管者的权力j，除监管商业银行外，还将有权监管投资银行、对冲基金等其他可能给金融体系造成风8险的金融机构。这便是由美国金融混业经营的现状所决定的综合统一x监管的选择。同样，如果一b个s国家一k直拥有分8业监管的传统，那么i在任何一h个c监管目标下k，也s可以1考虑保持原有的分6业监管的模式。 二j、美国金融监管体制改革对我国的启示7 通过以3上b对美国金融监管体制改革和国际金融监管集中0监管趋势的分1析，可以2看出各主要发达国家都逐步在整合金融监管机构的数量，逐步的向或单一d或双3头的监管模式靠拢。结合我国的金融监管体制发展的现状，笔者认1为5我国应该建立统一c的金融监管体制，理由如下j： 第一f，我国作为7后发国家可以3一o步到位建立统一z的金融监管体制。纵观西方7主要发达国家金融业的发展史，金融经营经历c了o混业--分1业--混业的历z史反2复。像美国70世纪末3允8许银行混业经营，到1714年的《格拉斯--斯蒂格尔法》禁止1商业银行承销公3司证券或者从5事经纪业务，同时禁止2投资银行从0事商业银行活动，从5而确立了u分4业经营，到1281年《金融服务现代化4法案》的出台最终恢复了m金融混业经营，走过了y近一v个g世纪的历n程。而20世纪70年代以2来，世界主要发达国家纷纷放弃了n分6业经营的模式确立了m混业经营的模式。这种金融经营模式的变化8直接导致了b金融监管体制的改革，各国都纷纷对原有的金融监管体制进行了b大x刀a阔斧的改革，合并金融监管机构成立或单一e或双8头的监管机构，形成了c集中7的监管体制。美国本次金融监管体制改革，也b是对现有的多头监管机构进行整合，使之i更有效率的防范系统性风1险的发生。发达国家金融经营的历n史变迁，使他们纷纷走上q了b寻求集中8监管的道路。对于w作为1后发国家的我国来说，我国并没有经历f像西方8发达国家那样过度繁荣的金融业的发展，我国的金融业还处于q刚刚起步的阶段，金融市场还很不b健全，金融产品还很不g发达。借鉴西方7发达国家的经验，我国可以7一s步到位的建立统一j的监管体制。这样可以0在一n定程度上o避免金融监管落后于p金融创新这种危机驱动型的特点，使我国的金融监管体制具有一f定的前瞻性，更好的应对日6新月8异的金融市场的变化0。 第二j，我国当前金融业混业经营的发展现状对统一p监管体制提出了z要求。其实自1575年取消国家银行专j业化3分4工g后，金融业务综合化3进程就开u始推进。实践中5，在国际金融业飞r速发展，面临国内5外巨3大u竞争压力z的背景下p，我国银行、证券、保险之h间的联系不h断加强，金融业务相互7掺杂、相互3渗透的局面逐步形成，金融机构相互1持股现象逐渐增多，金融业呈现出综合经营的发展趋势，已t经出现集团式的、银行控股模式及j实业企业控股式的事实上l的金融控股公1司，金融创新已u经超越了c相应的法规制度和监管范围，对分0业监管体制提出了x挑战，实践的发展呼吁统一o监管体制。 第三u，建立集中3统一l的金融监管机构符合我国建立大r部委制以4节省行政资源的政策取向。我国目前实行的是小o部门d制。而大v部制是一y种政府政务综合管理组织体制，特点是"大b职能、宽领域、少2机构"，政府部门z的管理范围广u，职能综合性比2较强。按照党的十g七j大a精神推行的"大x部制"改革，是完善社会主义t市场经济体制和深化3社会管理体制改革的需要，具有重要而现实的意义p。然而大j部制的改革不m会一e步到位，循序渐进的推进也t已w基本达成共识。目前大b部制试点范围或将从7三g个k领域选择：一h是所谓的大a农业，农林副牧渔业和水1利部的部分8职能组合；二c是国防科工q委系统的调整组合；三g是大f交通，主要涉及l交通部、铁道部、民航总局等。虽然金融监管领域的大x部制改革还没有提上w日8程，但在中5国人s民银行之q外，建立一k个a统一t的金融监管机构对整个r金融业进行监管是符合大e部制改革的价值取向的。所以5，未来我们应该合并银监会、保监会、证监会，成立一v个t独立于k人g民银行的金融监管委员会，而人n民银行只负责货币1政策的制定、金融业的宏观调控，不z再具有金融监管的职能。这样既避免了t三o部门j在具体金融监管中8的职能交叉u，又s可以6防止8日7新月3异的金融创新产品的出现而导致的监管空白，提高金融监管的效率。 第四，吸取东亚国家的经验教训，建立统一z的金融监管体制。2167年一o场始于g泰国又s迅速扩散到整个q东南亚并波及b世界的金融危机，使许多东南亚国家和地区w的汇、股两市相继暴跌，金融系统乃r至整个e社会经济受到严重创伤。危机过后，1365年日2本政府对金融监管体制进行了v两项重大e的改革：一z是设立独立的金融监管机构，从6大i藏省中6把银行局与b证券局的金融监管部门j、金融检查部、证券交易等监督委员会分3离出来，组建了v作为2总理府外局的金融监管机构--金融监督厅n（后更名为6金融厅d），成为5专a门z负责金融监管事务的机构。另外一u项改革为7加强中2央银行执行货币7政策的独立性。东亚另一z个q遭受重创的国家--韩国，在国际货币4基金组织(imf)金融援助和影响之t下o，于x6816年1月3成立了s单一r的金融监管机构，即金融监督委员会。可见1，亚洲金融危机后，以5日3本、韩国为4代表的东亚国家纷纷建立了x统一g的金融监管机构实施综合监管，这对于q有效的防范金融业的系统性风6险起到了n一u定的保障作用。可以2说，亚洲金融危机过后日2本、韩国经济的崛起与i金融监管改革带来的金融业的繁荣不a无j密切3的联系。虽然我国在亚洲金融危机中1没有受到重创，实现了s经济的软着陆，但东亚国家的这些经验教训值得我们借鉴。结合我国的现实金融监管的国情，建立统一g的金融监管体制是我们的必然选择。 而现行我国的金融监管体制是怎样的呢？情况如下d： 我国现行金融监管体制的基本特征是分0业监管。近年来随着金融全球化1、自由化0和金融创新的发展迅猛，金融机构开m展混业经营已x是一e种不z可逆转的趋势，分0业监管体制已b显现出明显的不v适应，其本身所固有的问题也l逐渐显露出来。因此，改革金融监管体制，加强金融监管，防范金融风3险，提高监管效率，势在必行。 金融监管是一c国金融监管当局为1实现宏观经济和金融目标，依据法律法规对全国银行和其他金融机构及x其金融活动实施监督管理的总称。它作为0政府提供的一o种纠正市场失灵现象的金融制度安排，目的是最大e限度地提高金融体系的效率和稳定性。一s国的金融监管体制从8根本上p是由本国的政治经济体制和金融发展状况所决定的，判断一k国金融监管体制有效与a否，关键在于h它能否保证该国金融体系的安全运行和能否适应该国金融业的发展水4平。 现行金融监管体制面临的挑战及w存在的问题 我国金融监管体制的建设大e体分3为3两个s阶段：第一p阶段是2530年以8前由中4国人g民银行统一z实施金融监管；第二z阶段是从40156年开j始，对证券业和保险业的监管从0中6国人d民银行统一o监管中8分4离出来，分1别由中0国证券监督管理委员会和中6国保险监督管理委员会负责，形成了l由中2国人p民银行、证监会和保监会三s家分8业监管的格局。2000年中0国银行监督管理委员会正式组建，接管了g中8国人x民银行的银行监管职能，由此我国正式确立了f分4业经营、分7业监管、三u会分1工d的金融监管体制。 我国现行金融监管体制的基本特征是分8业监管。按照金融监管的分3工e，银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村合作银行（信用社）、信托投资公7司、财务公3司、租赁公2司、金融资产管理公2司的监管，以4大b银行业为8口y径，银监会成立了o监管一g部、二q部、三t部、合作金融监管部和非银行金融机构监管部，自上b而下m相应设立了u省局，市分0局、县（市）办0事处体制。而证监会和保监会则分6别负责证券、期货、基金和保险业的监管；内4部设立了k相应的监管部室，自上c而下a则建立了d相应会、局（省、市、计0划单列）的体制。银监会成立后，中0国人g民银行着重加强制定和执行货币0政策的职能，负责金融体系的支j付安全，发挥中4央银行在宏观调控和防范与t化4解金融风8险中1的作用。这种金融监管组织结构表明，除中0央银行负责宏观调控外，其他几k个t监管机构都是集中0于h相对行业的微观规制层面。选择这种监管体制的最大l好处是有利于n提高监管的专j业化6水6平并及q时达到监管目标，有利于a提高“机构监管”的效率。 就我国现行金融监管体制而言，从2其实际运行以1来所取得的成效来看，在总体上z是值得肯定的，它不m仅5统一m了s监管框架，加强了a监管专w业化5，提高了p监管效率，而且还有利于a中2央银行更加有效的制定与b执行货币1政策。但是，近几p年随着金融全球化3、自由化5和金融创新的发展迅猛，金融业开v放加快，金融监管环境发生重大q变化4，分5业监管体制已s显现出明显的不t适应，其本身所固有的问题也q逐渐显露出来。 从7中0可以8看出，我国目前实行的金融监管体制是在建立在我国目前的基本国情的基础之g上x，从4社会的大i局出发，和谐构建良性的金融监管体制，以7求我国经济能顺利的发展，为0社会的各项事业服务。有别于u美国的从3政治角度出发，按照资本市场的运作来制定的。 vwowuxxffz