划拨土地使用权的适用范围

【专家解说】：(1)国家机关用地。是指行使国家职能的各级国家权力机关、行政机关、审判和检察机关用地的总称。　　(2)军事用地。是指军事机关和军用设施用地的总称。　　(3)城市基础设施用地。是指城市给水、排水、污水处理、供电、通信、煤气、热力、道路、桥涵、市内公共涵道、园林绿化、环境卫生、消防保安、路灯路标等设施用地。　　(4)城市公益事业用地。是指城市内的各种学校、医院、体育场馆、图书馆、文化馆、少年宫、幼儿园、防疫站、影剧院等设施用地。　　(5)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地。是指国家采取各种优惠政策重点扶持的煤炭、石油、天然气、电力能源项目用地，铁路、港口码头、机场、交通枢纽等交通项目用地，水库、水坝、农灌工程、江河治理工程、防洪工程等水利项目用地。　　特别需要指出的是，上述各项用地的土地使用权，只有在“确需必要”时，才能采取划拨的方式提供。但确需必要具体如何把握，《城市房地产管理法》未作具体规定。一般来说，对该条规定的建设用地，确属国家投资或者虽非国家投资，但用于非经营性目的，可以认定为“确需必要”，应采取划拨方式提供土地使用权。对于不属于国家投资而又用于经营性或营利性目的的，就不属于“确需必要”的情形，而应采取出让方式提供土地使用权。　　2.划拨土地使用权的现有适用范围　　划拨土地使用权的现有适用范围是指现有城镇国有土地中哪些用地属于划拨土地使用权性质。众所周知，我国获取国有土地使用权的方式主要有出让和划拨两种，那么城镇国有土地中，除少数以出让方式取得土地使用权的以外，其余是否都属划拨用地性质？我认为，不能如此简单定论。在我国非出让的城镇国有土地中，大部分都属于划拨用地性质，但却有两种用地比较特殊：　　(1)城市私有房屋用地。对于城市私有房屋用地，立法部门曾设想将其规定为视同划拨方式取得。如《城市房地产管理法(草案)》曾规定：“本法实施前城市国有土地上的私有房屋用地，其土地使用权视同划拨方式取得，但是依法通过出让方式取得土地使用权的除外。”　　在草案审议期间，有些全国人大常委以及一些地方、部分对草案的上述规定提出了异议。理由是：根据草案第条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时应当经过批准，并补缴土地使用权出让金。而城市私有房屋用地的情况比较复杂，有外国人的私房，华侨、外籍华人和其他海外人士的私房，以及国民党官员留下的代管房产，其中有些人是在解放前花了钱置了房又置了地，房契、地契都可以查到。现在一律规定视为划拨，过于简单会引发不少问题。法律委员会经研究，采纳了上述意见，在《审议结果报告》中建议：“本法对此可以不作规定，删去草案中的这一条规定，如果需要可先由国务院制定行政法规，区别不同情况区别处理。”因此，正式出台的《城市房地产管理法》对此未作规定。　　对城市私房用地应区分两种情况：　　其一，解放后为建私人住宅向政府申请使用的宅基地，这种用地毫无疑问应属划拨用地性质。　　其二，解放前遗留的私人宅基地。这种宅基地应视为一处特殊用地，制订专门的法律法规或规章加以规范。在有关立法中应明确以下几点：　　第一，私人房屋所有人拥有房屋所占用宅基地的使用权，该使用权具有无期限性。　　第二，这种宅基地的使用权可随地与房屋一同转让、出租和抵押，并不用办理出让手续、缴纳出让金或将土地的收益上缴国家，但需依法缴纳有关税费(包括土地增值税)。这会使私房交易中房价蕴含地价，当事人隐瞒价格，偷逃税收现象大大减少，使私房交易更加规范。　　第三，这种宅基地使用权在因被国家征用或因房屋拆迁而丧失时，其土地使用权本身也需得到适当补偿。这样可以理顺私房产权人、国家和拆迁人的关系，缓解征地和拆迁中的矛盾。　　()外商投资企业用地。在改革开放之初，我国尚未建立土地使用权有偿出让制度，因此，当地外商投资企业在我国取得土地使用权，大多通过两条途径：　　外商投资企业向所在地的县级人民政府土地管理部门提出申请，经按法律规定的批准权限批准后取得土地使用权，并支付土地使用费；外商投资企业如果属中外合资企业(或中外合作企业)，且企业所需的土地使用权已为中方合资(或合作)方所拥有，则中方合资(或合作)方可将土地使用权作为对合资(或合作)企业的出资，投入合资(或合作)企业。作为这种投入时，其土地使用权作价金额与使用费相等。　　概括地讲，外商投资企业所获得的土地使用权具有以下四个特点：　　第一，有期限性。外商投资企业用地年限与所批准的企业的经营期限相同。　　第二，低偿性。外商投资企业获取土地使用权的代价称之为场地使用费，一般包括土地使用权和场地开发费两部分，场地使用费一般按年计收，场地开发费可一次性计收。从实际的情况看，场地使用费的金额大大低于后来实行的土地使用权出让金。土地使用费标准北京为每年每平方米1~150元，上海为0.5~100元，广州为0.3~70元。1986年《国务院关于鼓励外商投资的规定》，对两类企业的场地使用费作了特别优惠的规定，“开发费和使用费综合计收的地区，为每年每平方米5~20元，开发费一次计收或者上述企业自行开发场地的地区，使用费最高为每年每平方米3元。并规定地方人民政府可以酌情在一定期限内免收。　　第三，划拨性。外商投资企业用地按划拨土地用地的审批权限报批，并由外商投资企业与市、县人民政府土地管理部门签订‘划拨土地使用权主地使用合同书”，然后由市、县人民政府土地管理部门划拨土地。　　第四，不可转让性。外商企业用地只能由外商投资企业自己使用，用于经批准的外商投资企业经营范围内的经营活动，不得转让、出租和抵押。　　总之，外商投资企业用地是我国改革开放的一种过渡阶段的产物，在某些方面已具有商品化成分，某些特征也与土地使用权有偿出让比较相似。但从本质上来讲，仍属划拨使用的范畴。今后，对外商投资企业用地应主要采取出让方式提供。