如何提高城市政策的执行效率

【专家解说】：德国是一个联邦制的国家，全联邦共有16个州，其行政层级主要分为三级:联邦一级，州一级，县、市、镇一级。从总体上说，联邦政府主要负责决策和立法，各州主要负责执行和实施法律。在行政现代化的过程中，德国行政改革形成了自己特有的理念，通过一整套比较完善和行之有效的机制和战略，即“对内”的合理化战略和“对外”的社会化、市场化、私营化与反规制战略，提高了公共政策执行的效率。
　　所谓“对内”的合理化战略，即下放管理权限、允许部门和地方在管理和执行上有更多灵活性，通过行政机构内部的分权化，激发地方政府执行公共政策的动力和活力，从而实现公共政策执行的高效性。
　　早在20世纪70年代后期，和其他西方国家一样，德国政府注意力转向了政策执行的问题，希望打破政策制定与执行“自上而下”的等级制。在1995年，时任德国联邦内政部部长的曼弗雷德坎特就组建了“精干政府”专家委员会这一咨询机构，采取了一系列重审职能、精简机构的措施。“精干政府”力图将政府工作尽量减少到只保留国家的核心任务，缩减到履行法治国家任务必不可少的程度。为此，根据新形势需要，德国开始了重组国家机构的改革，一方面新设综合管理部门，将几个部门管理的事务合并由一个部门管理。另一方面撤并一些部门，比如将交通部和邮政部合并。经过改革，德国联邦政府部门的数量由原来的19个减少为14个。
　　同时，在相关法律规定下，德国每一级行政机构的职能都有明确规定，厘清了联邦政府与地方政府的权力边界。根据德国《基本法》即宪法规定，联邦政府主要负责制定政策、法律和规章，负责国防、外交、海关、铁路、航空、高速公路、邮政、联邦财政等涉及主权和全国性的事务，而州政府主要负责执行，负责中小学教育、绝大部分的高等教育、国内安全（其中包括警察事务）、短途公共交通、地方道路建设、水电及煤气供应、废水处理和城市建设规划等事务。县、小城市（社区）政府也承担了联邦政府和州政府委托处理的大量的社会公共事务以及地方社会公共事务。在德国公共行政中出现的内部合理化放权，向地方下放权力或者扩大地方自治的范围，意味着从传统的官僚主义执行模式向分散化执行模式的转变，总体上增强了行政机构的效率和经济性，提高了公共政策执行的效能。
　　另外，德国政府还通过设置独立的执行机构，以提高公共政策执行的效率。在 14个部委之外，如今德国另外又设立了36个独立执行机构从事具体行政。独立执行机构的设立，有利于决策权与执行权的分离，能够有效避免因“部门利益”而出现决策不公正和政策执行不力的情况，从而提高了公共政策的执行力。
　　所谓“对外”的私营化与反规制战略，即解除或减轻对私营企业的规制，倡导公共服务和政策执行的合同化、外包化，通过提高德国公共政策执行的社会化和市场化程度，降低政策执行的成本，从而促进公共政策执行更为高效。
　　在行政现代化的进程中，德国政府提出了“对外”的私营化与反规制战略，倡导公共服务和公共政策执行的合同化、外包化和市场化，倡导把行政管理部门转变为服务性企业，将一些项目交由社会团体或私营部门等非政府机构管理，大力改变过去公共服务统统由国家包揽的传统。如果仍由政府及其下属机构提供服务，则在提供服务过程中尽可能引入市场因素，以提高公共政策执行的效率，降低服务成本。即使确实需要政府部门办理的事项，在具体人员聘用上也灵活采取聘请外脑、专兼职方式，尽最大限度减少政府公职人员数量，充分提高政府决策的专业化水平。至今，除国防、外交、海关、安全、行政审批等涉及国家主权和确需政府部门管控的事项外，德国政府对财政、税收、社会保障等都实行了民营化和放松规制等改革措施，充分让权放权，一般全都委托行业协会、中介组织或企业具体组织实施。据统计，全德国目前约有30万个行业性协会、联合会等社团和企业组织，直接或间接承担了50%政府委托的公共事务服务与管理职能及具体工作。
　　大体上来说，德国公共事务对外私营化存在多种模式。一是完全私营化，直接将公共任务转交到私营部门。在德国，私营化是由强制性竞争招标制所规定的。所有感兴趣的私营公司都可以得到有关私营化条件的相关信息。二是对外承包，政府将一部分公共任务承包给私人企业(以营利为目的或不以营利为目的)。德国政府通过广泛宣传对外承包的意图，以便使所有潜在的承包者都能够提出申请，同时精挑细选负责对外承包的工作人员，并借助成熟的电子工作流程以屏蔽掉所有非法行为。三是公共―私人合作，公共行政部门和以营利为目的的私人部门之间的精诚合作。
　　“对外”的私营化战略与“小政府”理念又是交相辉映的。通过重组联邦政府部门、实施政府部门的内部化改革以及公共服务提供民营化等措施，实现建立小政府的目标。为了实现国家机关的小型化，必须削减政府管理的事务，并将相应的事务委托民间机构或者下级部门管理来执行，将地方行政机关由官僚行政向服务行政转变，甚至逐步将地方行政机关转制为服务型企业。
　　反规制战略则旨在解除或减轻对私营企业的规制，进一步激活私营企业执行公共政策和公共事务的活力。在最近十年里，着眼于官僚式规制及其给私营部门、特别是给私营企业所造成的负担，德国提出了“更好的规制”的口号，通过解除规制和减轻行政负担来加强规制政策，并倡导使用一项特别程序，即“标准费用模型”来计算行政负担。在德国行政改革的历史上也首次在联邦层面上组建了“国家规制控制委员会”这个专门的专家委员会，其任务是落实这些规制和手段的创新。与以往的经历不同，此次既要求专家团体承担咨询功能，又要承担执行的责任。
　　此外，德国公共政策执行的高效性，与完善的监督机制也是分不开的。这包括内部控制机制、议会监督机制以及选举机制等。近年来，德国政府还引入被称为“标杆管理”的绩效评估方式，以加强和改进公共政策的执行。德国各城市为提高公共服务质量还专门成立了一个联合会，主要负责实施“公共交互指标网络”。每一个网络都关注于一定的政策领域，而且众多的指标网络也开展相互合作，互通有无。另外，德国政府还强化市民对政府公共服务供给和公共政策执行的监督，进一步提高公共服务和公共政策执行的质量和效率。
　　概言之，德国公共政策执行之所以具有高效性，与其外在的保障机制和内在的改革理念是分不开的。德国公共行政机构内部的分权化，促进了德国中央政府和地方政府之间谨慎的放权、赋权与分权，减轻了联邦政府的压力，提高了地方政府执行公共政策的活力和灵活性，而行政事务和公共政策执行的私营化、市场化和社会化，则健全了政策执行网络，增加了公共政策执行的竞争性、合作性，改进了公共政策执行的质量，提升了政府效能和政策执行效率。