政府针对自来水、煤气等垄断行业采取哪些管制措施

【专家解说】：　一、改革政府监管的可行性问题 　　 　　（一）有效破除行政垄断短期内不可行 　　 　　由于我国当前的行政垄断在很大程度上与所有制垄断相联系，消除行政垄断意味着国有资本要放弃对相关领域的控制，而交通、通信、金融、石油、石化等行业均为关系国家安全和国民经济命脉的领域，我国不能因为要解决收入分配问题，而放弃对这些领域的控制。2006年底，国资委发布《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，首次明确了国有经济控制的主要领域为军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运七大行业。而收入分配问题成为社会焦点的垄断行业基本上都是《意见》中明确认定的国有资本要重点控制的行业。因此，较长时期内，要想从根本上解决这些行业的行政垄断问题是不现实的，要想通过消除行政垄断来解决垄断行业的收入分配问题是不可行的。 　　 　　（二）“所有者缺位”问题短期内很难有效解决 　　 　　“所有者缺位”是我国国有企业存在的普遍问题，多年来，关于这方面的改革探索有许多，但一直没有彻底解决国有企业“所有者缺位”问题的有效办法。因此，“所有者缺位”问题在短时期内也无法有效解决。 　　行政垄断问题、“所有者缺位”问题短期无法解决，那么，要想解决垄断行业收入分配问题只能从监管方面人手。通过政府监管改革来解决垄断行业收入分配问题的基本思路应是：放松管制与强化管制相结合，同时还要加强立法配合。 　　 　　二、放松对某些自然垄断行业的某些业务领域的管制 　　 　　上世纪六七十年代以来，放松管制和激励性规制理论开始在西方理论界兴起，在实践中，美国、日本、英国等国也开始对电信、运输、金融、能源等产业实行放松规制的政策，并且取得了较好的效果。这种管制改革措施值得我们借鉴。我国当前不可能完全将这些垄断行业由限制进入改为自由进入，也不可能完全取消价格规制，但可以适度引入竞争，适度放松价格管制。具体来讲，对垄断行业实际放松管制，可根据垄断行业的具体情况，采取不同的措施。 　　 　　（一）科学界定自然垄断的边界，放开非自然垄断业务 　　 　　电信、电力、煤气、自来水等都是自然垄断行业，但这不等于这些行业的所有业务都有自然垄断性质。在特定的自然垄断产业，总是既有自然垄断业务，又有非自然垄断业务。对垄断性业务只能由一家或极少数几家企业经营，以获得规模经济，应由政府管制；对非自然垄断业务，则应实行多家企业竞争经营，以取得竞争活力，政府应放松管制。在我国当前自然垄断行业的经营体制中，自然垄断业务和非自然垄断业务仍被捆绑在一起，由国有垄断企业垄断经营，长期的行政垄断局面导致缺乏竞争，结果这类企业普遍存在运营效率低下问题。另外，由于缺乏竞争压力，这些行业的国有垄断企业可获得高额、稳定的垄断利润，而高额、稳定的垄断利润是这些行业工资水平、福利水平长期处于高位的一个重要原因。这些行业的企业在内部分配过程中，也不讲求分配效率。因此，要想改变这类垄断行业的收入分配问题，可适度引入竞争。通过分离自然垄断行业的自然垄断性业务与非自然垄断性业务，自然垄断性业务仍实行国有企业垄断性经营，强化管制，而非垄断性业务则实行竞争性经营，放松乃至完全解除管制，引入竞争。一旦引入竞争，从事这些业务的企业迫于竞争压力，自然会自发强化成本约束，自发提高企业内部的分配效率，这些领域的高收入、高福利、内部分配无效率等问题自然也就迎刃而解了。 　　 　　（二）实施产权变革 　　 　　产权变革实际上是放松管制、提高垄断行业效率的一种重要途径。产权变革在本质上就是将非国有产权主动引入国有企业，以提高国有企业的经营效率。同时，对垄断性国有企业而言，增强非国有产权在国有垄断企业产权结构中的地位，这在一定程度上会缓解相关企业过去国有产权一股独大时的高工资与高福利问题。对国有垄断企业实施产权变革可以采取以下多种方式：一是允许非公有资本平等地进入竞争性业务，或不受限制地参与垄断性业务的经营权竞争，使参与这些领域生产经营活动的企业在产权性质上实现多样化；二是出售国有资产，对现有的国有垄断企业进行存量部分的股份化改造，使其成为产权多元化的现代公司制企业。采用这类产权变革方式后，必然会增加相关行业的竞争压力，而竞争一旦形成，这些企业的收入分配问题自然也迎刃而解。 　　 　　三、强化管制 　　 　　放松管制途径只适用于少数具有自然垄断性质的垄断行业与它们的某些业务领域，而要想在行政垄断一时无法破除、“所有者缺位”问题短时期内无法有效解决的情况下，较有效地解决垄断行业的收入分配问题，还需要依靠强化政府管制途径。强化政府管制可从价格、工资、成本等多方面来实现。 　　 　　（一）加强对垄断行业的产品或服务价格管制 　　 　　处于垄断地位的国有垄断企业能将高工资、高福利所产生的成本通过高定价途径转嫁给消费者。这一结果与我国政府实施价格规制时所采用的价格规制模型不当有关。价格规制主要有两种模式：一是投资回报率管制。这一模式的基本思想是通过限制价格使被管制企业只能得到公平的投资回报率。二是价格上限管制模式。这一模型一方面使企业提高生产效率的压力不断增加，消费者从中受益，对信息收集的要求相对较低，监测成本也较低；另一方面也使价格水平规制政策的操作难度加大，如果一个价格控制期太短，被管制企业可能致力于寻租活动而不是提高劳动生产率。在我国现行的垄断行业价格规制实践中，政府基本上采用的就是投资回报率管制模式。但由于信息不对称，政府往往只能默认企业的实际成本，从而使产品价格的制定以企业个别成本为基础，有明显的成本加成性质。这种价格形成机制不但缺乏对企业提高生产效率、降低成本的激励，也为企业提高员工收入转嫁成本提供了可能。因此，我国应尽快用价格上限规制等高强度激励规制模式代替日前普遍使用的投资回报率模式。这 　　既有利于解决目前规制机构面临的价格规制失效问题，也有利于规范垄断行业收入。 　　 　　（二）加强对垄断行业的审计监督 　　 　　这一措施主要是为了防止垄断企业将国有利润转移为工资、福利等个人收入。垄断行业经营的资产多属国有资产，为保证国有资产的保值和增值，防止垄断行业将高工资和高福利的成本转移给政府或社会，政府审计部门应加强对国有资产运营的审计监督。在具体实施审计监督时，不仅要对企业利润等主要经济指标的真实性进行审计，还要对垄断行业员工特别是经营者获得的各种货币性、实物性的隐性收入进行重点审计，对违规违法的要加大惩罚力度。同时，应提高垄断行业资产管理的透明度和社会公众监督力度，使垄断行业利润、亏损和员工收入等信息透明化。 　　 　　（三）加强对垄断行业工资水平的直接管制 　　 　　一是要完善工资指导线制度。该制度能有效指导和规范垄断行业的整体收入水平，在一定程度上改变垄断行业与其他行业之间严重的同工不同酬问题。完善工资指导线制度，除发布传统的地区性工资增长指导标准外，更重要的是发布行业工资增长指导标准，引导企业合理确定工资水平和增长幅度，严控其工资快速增长。二是要建立工资双重控制制度。该制度就是改变过去单纯控制工资总额为既控制工资水平也控制工资总额的制度，也就是根据垄断企业员工的工资收入水平套算其工资总额，并对工资总额和工资水平进行控制。三是要加强对垄断行业高管薪酬的监控。垄断行业高管高薪酬也是垄断行业高收入的一个重要表现。近年来，垄断国企高管的高年薪已远远脱离了中国的国情。因此，政府必须加强对垄断国企高管薪酬的监控。在确定垄断企业高管薪酬时，要注意不能比照国外相关企业高管的薪金水平，确定垄断企业高管薪酬水平时，要充分考虑我国当前的国情，我们不能过分追求高薪酬的激励效应，而忽视了其带给社会的严重的负效应。 　　 　　四、加强立法 　　 　　政府加强垄断行业收入分配领域的监管力度还必须尽快健全市场经济法律制度，要强调依法监管。市场经济也是法制经济，政府在加强对垄断行业收入分配领域的监管过程中，再也不能走过去过分强调人治的老路，而应适应市场经济运行的需要，走法治之路。当前，我国在垄断行业收入分配方面的相关立法存在许多问题。为解决垄断行业收入分配问题提供有效的法律保障，在立法方面应做以下工作： 　　 　　（一）完善《反垄断法》 　　 　　从长远角度出发，我国要修改《反垄断法》，去除对垄断行业进行保护的条款，解除行政垄断壁垒，为这些行业的自由竞争提供法律保障。当然，由于政府产业战略的需要，短期内这可能很难做到；从短期看，在不违背政府产业战略实施的情况下，可通过修改《反垄断法》中的相关条款来规范垄断行业的行为。如，明晰对垄断行业进行反垄断规制的独立机构；明晰垄断行业范围；界定垄断业务与非垄断业务。 　　 　　（二）完善垄断行业部门立法 　　 　　西方发达国家针对自然垄断的改革，首先就是立法，先立规矩再操作，这些经验也值得我们借鉴。如，英国于上世纪80年代初相继制定了《电信法》、《电力法》和《自来水法》等。这些部门立法不但确立了自然垄断企业改革的目标是建立有效的竞争机制，促使企业提高效率，增进社会福利，而且还明确了政府规制机构的权限和规制程序等，使政府规制机构的运作有法可依。我国在实施垄断行业的监管改革过程中，可以借鉴西方国家的经验，注重事前进行部门立法，只有这样才能使我国的垄断行业的改革沿着市场机制的轨道向前发展，避免走上人治的老路。