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改革开放以来治理环境的事例

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时间:2024-08-17 12:26:00
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改革开放以来治理环境的事例【专家解说】:因为和专业相关,我选择环境领域,看看中国改革开放三十年的得失。如上题所述,这
三十年的改革是一个由计划经济转向市场经济的过程,这个过程在私

【专家解说】:因为和专业相关,我选择环境领域,看看中国改革开放三十年的得失。如上题所述,这 三十年的改革是一个由计划经济转向市场经济的过程,这个过程在私人领域非常成功, 极大地增加了劳动生产率,提高了人们的收入和生活水平,但是在环境这个公共领域, 却积累了很多问题,环境持续恶化的趋势至今为止没有改变。 1 中国三十年的环境变化情况 选取对生活影响最大的水质量、大气质量,比较直观地表现中国三十年环境变化。 1.1水质量。根据2006中国环境状况公报,全国地表水总体水质属中度污染,七大水系中 超过一半劣于三类水(不能作为饮用水源),松花江、黄河、淮河为中度污染,辽河、 海河为重度污染。2006年,27个国控重点湖(库)中,没有I类水质湖泊,满足Ⅱ类水质 的湖(库)只有千岛湖、丹江口水库这两个,Ⅴ类、劣Ⅴ类水质的湖(库)18个,占67% 。 饮水不安全。全国113个重点环保城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅 为72%,不少地区的水源地呈缩减趋势,有的城市没有备用水源,有3亿多农村人口的饮 用水存在安全问题。 一些地区甚至出现“有河皆干、有水皆污”的现象。 地下水的水质逐年恶化,浅层地下水由于工业排放和生活污染,以及不适当的开采利用 ,超过一半城市的地下水污染严重。在华北、西北、华东地区,由于超采地下水,水位 逐年下降,形成了巨大的地下水降落漏斗,达到上百甚至上千平方公里。 重大污染事故屡屡进入公众视野,04年四川沱江污染,05年松花江重大水环境污染,广 州北江镉污染,06年广西钦州水污染……造成的直接损失都以亿计,间接损失更是难以 计算。 有一则民谣形象地描述了一些地区水质污染的演变:上世纪50年代淘米洗菜,60年代洗 衣灌溉,70年代水质变坏,80年代鱼虾绝代,90年代不洗马桶盖。 1.2大气质量。最近奥运会临近,有一条消息很吸引眼球:澳大利亚田径队运动员由于“ 北京的大气污染情况严重”而不参加北京的奥运会开幕式,只在比赛期间才到北京参赛 。“运动员最多能在北京待五六天,如果超过五六天将不可避免地给运动员的呼吸系统 带来问题”(《悉尼先驱晨报》,08年6月17日)。 在中国,肺癌的发病率,在过去30年上升了465%,占全部恶性肿瘤死亡的22.7%,代替肝 癌成为我国恶性肿瘤首位死亡原因(08年4月29日,卫生部第三次全国居民死亡原因抽样 调查结果)肺癌发病率的大大增加,一方面和吸烟等习惯有关,另一方面也和城市空气 污染情况密切相关。 工业带来的废气逐年增加,下图是1999年以来工业废气的增加量(统计局网站目前只有1 999年以来的数据),触目惊心。 空气污染和能源消耗密切相关,下图是30年能源消耗变化趋势,30年,我国能源消费总 量提高到1978年的5倍(数据来源:国家统计局),而且其中煤炭增加量更大,燃烧造成 的污染比石油、天然气更加严重。 其他环境问题还有:酸雨、城市垃圾、沙漠化和水土流失、森林砍伐和生物多样性丧失 、矿产开发带来的生态破坏、海洋污染、土壤重金属污染等。由于环境污染和破坏引发 的冲突也逐年增加,从1995年的年均不到6万人次增加到2005年的60万人次,增加了10倍 。 篇幅有限,这些问题不再展开陈述。单从环境质量角度来看,中国人民面临不断恶化的 环境,付出的代价是非常巨大的。根据世界银行和中国政府2007年的一份合作研究报告 《中国环境污染损失》(Cost of Pollution in China – Economic Estimates of Physical Damages),室外空气和水污染对于中国经济造成的健康和非健康损失的总和 就有每年约1000亿美元,相当于中国GDP的5.8%. 2 环境领域问题成因分析 2.1环境问题的经济学分析 我对经济学的理解简单说是这样几句话:资源是稀缺的(预算约束),人是理性的(追 求利益最大化),也是各不相同的(偏好曲线不同),竞争是有益的(降低成本,促进 技术进步),信息也是有益的(降低交易成本),制度是重要的(形成稳定的预期,惩 罚不守信用者)。 环境问题之所以成为环境问题,经济驱动力是非常重要的因素。较为普遍的、长期存在 的环境损害其实都有经济制度上的原因(当然也有法律、道德等因素,但经济驱动力是 最为强大和持久的)。从经济学角度分析环境问题,可以发现环境问题有这样几个特性 : 一、环境具有公共物品属性,即非排他性和非竞争性(或者排他的成本非常高),比如 大气和水资源,森林的生态服务价值等等。环境物品当然是有价值的,包括使用价值、 美学价值、生命支持系统的价值等等,但是这种公共物品属性决定了环境价值很难形成 可交易的市场,往往形成了很强的外部性,无法内部化,人们对环境的真实需求无法通 过市场来体现或者显现出来。更进一步,因为没有市场,人们没有交易的锻炼,对于环 境的定价更是无所适从。 在环境基础设施的提供上,还明显地体现为区域性和垄断性。比如一个地区给排水、电 力、公共交通供应,自然保护区开放和维护等,都表现得比较明显。 解决方法,一是更加深入地使用市场化工具,尽可能地将外部性内部化,通过公权力的 强力干预来引入多元的交易主体,形成市场(比如排污权交易市场);二是通过民主制 度的建设,对自然垄断的环境物品提供进行监督监管,体现人们的环境需求。但这些都 需要很多条件支持,尤其是法律制度的完善程度和执行力。 二、环境问题具有累积性和阈值。环境污染从积累到成为环境问题有一个过程,短的可 能几小时,几天,长的可以达到数十年(比如臭氧层空洞),甚至上百年(比如核废料 );同时环境问题的爆发是有一个阈值的,污染在达到这个阈值之前不一定有明显的显 示,但一旦达到阈值就可能突然爆发形成环境问题,比如太湖的富营养化程度和蓝藻爆 发之间的关系。 由于这种属性,环境问题特别难以查找“肇事者”,因为这个“肇事者”很可能是多个 机构或个人的共同行为,甚至于已经不存在了,区分和追索责任非常困难,信息的不充 分性也造成监管的困难。一些国家对于环境问题赋予了受害者历史求偿权,能够对于历 史遗留的问题进行追索,给予大公司很大压力,也促进了大公司重视环境问题。在我国 目前还没有创立这种制度。 三、环境问题具有科学上的不确定性。人类对于自然的认识在不断进步,但是仍然有很 大的空白。比如,1970年代以前,人们对于臭氧层空洞的形成机理还完全不了解,认为 氟利昂等氟氯烃是很安全方便的制冷剂;再比如,对于全球变暖的趋势,现在人类科学 家基本达成了一致意见(IPCC气候变化研究),但是对于人类活动对于全球变暖的贡献 程度和地球生态系统对于气候变暖的反馈程度,现在还众说纷纭,无法达成一致意见。 没有确定的依据,就难以进行决策。发达国家对于有些不确定的环境影响采取谨慎原则 (precautionary principle),尽量避免可能发生的环境影响,但在我国这方面还比较 薄弱。 总的来说,环境问题是一类很特殊的经济问题,理性人假设、充分竞争、充分信息等经 济学假设都很难在现实中更加难以体现,所以对于世界各国来说,破解环境问题都具有 相当的难度,在我国更是如此。 2.2我国环境问题形成的几个重要原因。 以上分析了环境问题的一般性、普遍性的规律,但是结合我国的国情,环境问题更加严 峻。大致有这样几个因素: 一、巨大的人口压力。中国在1949年之后的短短半个多世纪中,发生了人口增长方式的 历史性转变:由传统社会的高出生率、高死亡率、低自增率过渡到20世纪60-80年代的高 出生率、低死亡率、高自增率,再转变到快速工业化时期(90年代后)的低出生率、低 死亡率和低自增率。尤其是建国初期,在生活水平的逐渐改善中,"多子多福"的传统生 育观使得人口在摆脱了战乱、疾病、动荡、贫穷等抑制因素后迅速增长。 从50年代中期,国家开始意识到人口压力,因此开始了“服务性的计划生育”,以鼓励 、宣传为主,从60-70年代才开始逐渐强硬起来,正式从80年代初实行部分地区(主要是 城市)独生子女政策 尽管实施了严厉的计划生育政策,2005年1月6日,中国人口总数也达到13亿,人口对生 态环境的压力以各种形式显现出来。为了生产足够的粮食,需要使用大量的化肥、农药 ,饲养大量牲畜,人们生活需要使用能源,在21世纪中叶建设成为中等发达国家的宏伟 目标下,人均物质消费水平也会不断提高,对环境的压力会持续不断地增加。 二、消费品快速发展阶段的影响。 从经济发展阶段来说,美国经济学家罗斯托认为经济发展有六个阶段:(1)传统社会阶 段;(2)起飞酝酿阶段;(3)起飞阶段;(4)成熟阶段;(5)大众化高度消费阶段 ;(6)追求生活质量阶段。 他的理论并不完善,但是提供了一种视角,就是:经济发 展的不同阶段,人们的需求是不同的。在经济发展的初期,人们追求基本的营养,基本 的医疗、教育等;之后这些物品的边际效益递减,开始追求消费品数量的增长,尤其是 家电、住房、汽车;当这个社会普遍拥有这些物品之后,才进入追求生活质量的阶段, 追求个人价值,金融、文化娱乐、旅游、医药等服务性行业进一步发展。对环境质量的 需求基本也属于这一阶段。 回顾改革开放的历史,可以看到,追求财富是中国人改革开放之后的最大心声之一。打 开国门,西方发达国家的生活方式和消费方式,点燃了中国人追逐财富的热情,甚至于 给国际上留下了中国人“能吃苦,能赚钱什么都干”的印象。加上计划经济向市场经济 的改革,提供了无数机会,消费品行业快速发展,人们的购买力不断增强,对于大众消 费品的需求增加非常迅猛。以汽车为例,中国1999年的消费量只有100万辆,而到了2007 年,我国汽车市场产销量达830万辆,总体增长率达16.3%。中国汽车消费量占全球总消 费量的12%左右,仅次于美国占世界第二位,且有可能在2015年超过美国成为世界第一 汽车消费大国。 空调、电视年产销量也都在数千万量级。 考虑中国的城乡二元(或加上流动人口,三元)结构,在城市和部分发达地区的农村中 ,基本可以看做是进入了大众化高度消费阶段,并向追求生活质量阶段转移,而还有很 大一部分人在快速城市化过程中逐渐认同城市的生活方式,迅速进入大众高度消费阶段 的浪潮中。可以想象,短短三十年间,从传统社会迅速进入大众高度消费社会,而追求 环境质量的需求仅仅在部分较为发达的地区显现,这个过程对于自然资源和环境的压力 是非常巨大的。 三、出口导向发展路径的影响 我们在经济改革过程中,选择了一条出口导向型的发展道路。这在初期内需很低的时候 ,是非常重要的,引入资本和技术,利用了闲置的劳动力资源,提高了经济效率。这条 道路我们一直沿用至今,低成本和低汇率的优势,以及中国人勤劳能吃苦的精神,将“ 中国制造”的皮鞋、玩具、打火机、化工产品、五金、家电、机械,甚至汽车,打入全 世界的市场。 但是这条路径对于中国自己的生态环境不吝一场灾难。发达国家由于人们对环境的需求 和呼声,环境门槛逐年提高,这些淘汰落后的产能转移到中国;同时我们自己对于资源 要素的价格(能源,金属非金属矿产,土地)和人力资源的价格一直采取压低的手段。 这些对于环境的影响都是负面的:由于价格压低,鼓励了高耗能、高污染、高资源消耗 的产业迅速发展(这些产业对于就业的贡献还很小),等于说是透支了子孙后代的资源 ,把将来可以用的资源在今天货币化、变现。我国钢材、水泥、部分化工产品都成为世 界产量第一,而产量第一的背后,必然也是污染的第一。而人力资源价格的压低导致工 人们难以对自己和下一代的人力资本进行投入,从而重复低端的劳动,与“以人为本” 的目标相当矛盾。 应该承认,中国处于快速城市化进程中,对于钢材、水泥等的需求是很大的,这些产业 的发展有其合理性;但是仍然需要区分那些污染留在中国,上下游却都在国外的产业, 对这些产业保持足够的警惕性,因为这些产业的中国部分处于“微笑曲线”的最底端, 利润稀少,环境污染却相当巨大。 四、中国特色的乡镇企业 中国特色的乡镇企业在环境问题上具有举足轻重的地位。 乡镇企业,最初叫社办工业,由1959年2月毛泽东称其为“社办工业”而得名,1972年改 叫社队企业,1984年改叫乡镇企业,1996年上升为正式的法律地位。从企业组织形式看 ,它既有公司制,也有合伙制,更多的是个人独资;从企业规模看,既有一些大型企业 ,但大部分是中型和小型企业,是我国中小企业的主体。乡镇企业的综合性可以概括为 多轮驱动、多轨运行、多元投资、多业并举这“四多”。 从经济学上分析改革开放以来乡镇企业的变化可以发现,由于改革开放初期农业改革的 大大成功,极大地调动了农业生产的积极性和生产效率,以至于1982-1984年就出现了卖 粮难的问题,农村富余劳动力不断增加。在城乡二元结构的压力下,农村劳动力难以进 城,中央为了解决富余劳动力的问题,鼓励农村“离土不离乡”,举办乡镇企业。 应该说,乡镇企业在解决就业和经济创新方面有独特的优势。在改革开放初期乡镇企业 利用短缺经济迅速完成了资本快速积累,1987年乡镇企业产值就首次超过农业总产值,1 992年邓小平南巡之后进一步鼓励乡镇企业发展,到2001年,中国乡镇企业工业增加值超 过2万亿元,占全国工业增加值的比重达47.8% ,乡镇企业的活力一方面形成了国企改革 的“参照系”,另一方面乡镇企业的巨大需求也养活了不少上游的国企们。 但是,乡镇企业的“小、散、乱”,技术水平低下的特点是农村面源污染的最重要的成 因之一,给环境管理带来了极为巨大的困难:以水污染为例,乡镇企业大部分没有污水 处理设施,直接排放到水体的污水80%没有任何处理;小造纸、五金、水泥、印染、化工 、电镀、制砖遍地开花;乡镇企业平均下来每家只有6个人,93%在农村的家中购置机器 就开工运行,工艺落后,能效低,污染高,每年造成的水污染就造成占GDP4.5%-18%的代 价。 同时,另一方面,更为致命的是,乡镇企业在成立初期就和地方基层政权有着千丝万缕 的紧密联系,形成了利益共同体,环境监管法律对其几乎不起作用,监管成本极高,逃 避处罚的动力极大,中国的近5万名环境监管人员面对73万个村庄中的2000余万家乡镇企 业,几乎无法形成有效监管 。 五、对上负责的政治体制以及中央和地方的分税体制的影响 官员考评中的唯GDP论与对上负责制对环境问题有重要的影响。政府的目标很多,但是在 优先考虑经济发展的目标激励下,官员考评过分注重经济增长和GDP指标,加之我国的对 上负责制,再有公心的官员也很难照顾底层民众的呼声和需求,涉及环境问题的决策过 程隐蔽不公开,民众只有被动接受。 1994年的分税制改革在环境问题上也有重要的影响。分税制改革后,“中央收走西瓜, 给地方留下芝麻”,上级政府与下级政府“分灶吃饭”,一般性转移支付的不到位,使 得地方政府在日常支出上捉襟见肘,地方政府用45%左右的财政收入,支撑着75%左右的 支出责任,如公共教育、医疗,当然也包括环境保护 。这使得下级政府成为利益主体, 不惜一切招商引资,谋取财税收入,逼迫生态比较脆弱或者不适合发展重化工业的地区 也纷纷上马此类项目。厦门的px化工就是很明显的例子,一旦上马将占整个厦门市的GDP 的2/3,大大增加当地的财税收入,促使当地政府不顾厦门旅游城市的定位和居民的诉求 ,做出这个决策,引发了巨大的争议。 六、法制观念和执行的缺失 法制的缺失也是非常重要的部分。如前所述,我国对于形成环境物品的交易市场、对环 境公共设施的监督监管、对环境损害的追溯求偿、以及对涉及环境不确定性的公共决策 等法律规定上,都存在空白。 同时,我国宪法中对于居民的环境权,至今没有明确的规定,同时宪法的地位也偏低, 并不能作为判例的直接依据。 在法律执行上,执法的精华力量集中在大中城市和经济发达地区,在基层,尤其是经济 相对不发达地区,执法的力量极为薄弱,对于分散的乡镇企业污染、农村生活污染、农 业污染难以控制,甚至难以有足够的人手进行统计。 3 结语 改革开放三十年来,我国经济发展取得了巨大的成就,但是就环境领域来说,问题 非常严峻,而且趋势是在恶化,如果不及时采取措施,将会在不久的将来付出重大的代 价,环境问题一旦出现,治理需要很长时间和非常巨大的投入。在现阶段的主要任务应 该是正视我们所处的发展阶段,改变增长观念,将环境成本纳入增长的代价,将环境成 本体现在发展过程中,理顺中央和地方的环境责任,增加环境投入,建设完善环境法制 ,并进一步进行公众参与环境决策的公共改革。经济改革取得了阶段性的巨大成功,下 一步的重要任务恐怕应该是政治体制改革,尤其在环境这个公共领域更是如此。
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