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【专家解说】：、防止沙漠化的对策和建议 1.严肃法纪，惩治行政腐败 改革开放以来，我国的法制建设进入了一个崭新阶段，制定了大量的法律法规。与防治沙漠化有关的有《环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》，目前又在制定《防沙治沙》，还制定了与这些法律相配套的一系列法规。 这些法律法规之所以称其为法律法规，是因为它们本身具有的权威性，严肃性和强制性。在一个法制的社会，没有凌驾于法之上的权力。以言代法，以权代法的本身就是非法，为法所不容。因此，任何违背法律法规的行为（包括政府行为）都要依法进行惩处，并给予改正。否则，法不成法，只能助长行政腐败，扰乱社会秩序。 然而，在我们的各级政府部门中，总有人把人民赋予的权力视为个人的特权，好像法律法规是给老百姓制定的，是专门用来管教老百姓的，而约束不了自己。凡符合自己和本部门利益的就依法行政；反之，则千方百计绕过“政策障碍”，甚至寻找种种借口，把法律法规撇到一边。应该说，正是这种执法部门的行政腐败，加剧了我国自然资源与生态环境的破坏。 建议全国人大以“西部开发，生态先行”为题，就有关环保的法律、法规有针对性地进行一次执法大检查，及时纠正各级政府执法中出现的问题，避免历史上大开发带来生态大破坏的悲剧重演。 2.环境问题的决策要有前瞻性和超前意识 我国保护天然林、在长江、黄河中上游首先禁伐天然林的决策是在1996年水灾后作出的；而禁止采挖和销售发菜，制止滥挖甘草和麻黄草的决策也是在2000年春季沙尘暴和扬沙天气灾害连续袭击北京地区后作出的。均系亡羊补牢，付出了惨痛代价后而痛下决心。事实上，无论是洪涝还是干旱，早在70年代末，80年代初已有学者和媒体发出了“长江有变成黄河的危险”、“风沙紧逼北京城”这样的警告。我国高层决策者也并非置若罔闻，只是由于涉及广泛的社会利益群体，而政府的财政支持能力有限，难以当机立断。然而，凡属生态环境问题都有一种“叠加效益”，只是头痛医头，脚痛医脚，不从根本上解决，只能事倍功半，不可能遏制住环境加速恶化的步伐，而且将来一旦治理起来，费用也更加高昂，代价也会更加惨重，远远超过以生态环境为代价所换取的眼前的和暂时的利益。 建议国务院设立包括沙漠化在内的各类生态环境问题专家咨询小组和预警预报系统，为政府部门的高层决策提供科学依据。 3.加大防沙治沙的国家资金投入 中国治沙工程，国家长期投入不足。“八五”期间，国家投入治沙资金仅1亿多元，地方配套资金又很难落实，因为沙区多是“老、少、边、穷”地区，地方财力有限。相当一部分群众尚未解决温饱，很难拿出钱来防沙治沙。1999年国家投入治沙资金为3000多万元，主要用于治沙工程建设，按治理面积平均每亩投入2.26元,只够买两三棵小树苗,与实际需要相差甚远(有专家认为治沙经费每年需20亿元)。目前，在西北地区，造林一亩成本约100元，每亩治沙工程造林，则需500至600元。过去的办法是发动农民投工投劳，以弥补造林经费的不足。在现今市场经济条件下，这种计划经济时代的低投资水平加行政命令，硬性摊派，无偿使用劳动力的办法越来越行不通了，更何况国务院三令五申不允许加大农民的负担，如果再不加大对治沙的投入，今后工作势必出现滑坡。事实上，由于缺乏经费，防沙治沙中的许多关键性问题，如节水技术推广、优良品种选育、病虫害防治、太阳能、风能开发利用……得不到解决；许多治沙林场、苗圃、治沙站、保护站等基层防沙治沙单位、职工工资无保障，生产生活举步维艰、正常防治沙漠化的工作难以开展，同时也造成了工程建设速度慢、质量低、布局分散，难以形成规模；管护力量薄弱，造林种草成果难以巩固等等问题。这些现状，与实现国家扶贫攻坚和经济建设重心向中西部转移的战略极不相称。 建议国家加大对防治沙漠化的资金投入，除多渠道筹集资金，与农业综合开发、农田基本建设、工程相结合；还应制定一些相应的优惠政策，实行谁治理，谁开发，谁受益的原则，推广荒沙拍卖，租贷、转让、股份合作等治理方式，形成国家、集体、个人一起上，全社会共同参与治沙的新局面。 4.建立国家防治荒漠化领导小组 防沙治沙并不是一个单纯的技术问题，同时也是社会问题和管理问题。它涉及了社会、经济、生态各个方面和林业、农业、水利、环保等各个政府部门。这是一项复杂的系统工程。以往，沙漠化防治之所以不尽人意，主要原因之一是社会的各个部门各行其是，难以形成合力，甚至一个部门治沙，其它部门却在造沙。凡属环境问题，都是跨行政区横向发展的，而解决环境问题的政府部门却又是纵向设计的。如果恪守于这种部门分割和地域分割的纵向的行政管理模式，那是不可能从根本上解决任何横向的环境问题的。因此，我们也必须横向来设计我们的环境行政管理体系，避免部门之间工作中的扯皮，内耗，分散和重复，提高生态建设工程的整体效率。为此，建议将国家防治荒漠化协调小组升格为国家防治荒漠化领导小组，由国务院直接领导，以提高其权威性和可操作性。根据部门的职能分工，办公室仍设在国家林业局。同时，要加强“高级专家顾问组”的作用，保证荒漠化防治工作的科技含量，增加科学技术和规划设计的透明度。 5.把环境成本纳入经济核算体系，将生态建设作为政绩考核指标 任何经济开发建设对生态环境都要产生或大或小的负面影响，一利带来一弊。然而，究竟是利大抑或弊大，如何趋利避害，则要通过对环境成本的评估，决定取舍。例如，近十年来，因挖发菜还使内蒙古2.2亿亩草场遭受不同程度的破坏，其中6000万亩沦为荒漠，其余的也处于沙化的过程之中。为此每年对牧业造成的直接经济损失30亿元，生态破坏的损失不可估量，还引发了农牧民冲突，造成了影响民族团结的社会问题。因此，这种资源掠夺式的经济活动，理当在禁止之列。 可是，由于长期以来，我们对基层干部的政绩考核内容中，只有发展经济的指标而无生态建设的指标，特别在脱贫目标上，一味强调增加牲畜的存栏数和粮食产量，从而助长了牧民过牧草场，农民毁林毁草开荒种地，而由此造成的水土流失和土地沙漠化则不在考核之列。因此，为了最大限度地取得经济指标的快速增长，一些政府官员和政府部门不惜付出生态环境为代价，换取任期内的“政绩”。这是导致急功近利，政府行为短期化与决策短期化的根源。 由此可见，环境的问题根植于我们社会和经济的结构、体系之中。不改变与生态建设的目标不相适应的社会经济结构、体系，改善环境的努力就不会有大的作为。目前，我们急待解决的就是把环境成本纳入经济核算体系，并将生态建设的具体内容列入各级政府的政绩考核指标中去。 6.严格控制环境的人口容量，退耕与“退人”结合起来 环境对人口的容量是制定社会发展计划的基础。我国西部生态极其脆弱，破坏易而恢复难，“地广人稀”只是一种表面现象。由于环境容量十分有限，许多地区的人口已经超饱和。有关资料显示，我国北方荒漠化地区人口总数已达4亿人，比建国初增加了160‰。新疆160万平方公里土地，可供人类生存繁衍的绿洲仅有4.5％，目前农区人口密度每平方公里200-400人，同东部沿海省份的人口密度已不相上下。20世纪初，塔克拉玛干沙漠周缘地区仅有150万人，人口密度每平方公里（含沙漠、戈壁）2人；到80年代，人口增至513万，人口密度每平方公里8人，超过联合国制定的沙漠地区人口密度临界指标为7人的标准。青藏高原河谷合理的人口密度是每平方公里不超过20人，而今在该地区却达90人，大大超出土地承载力。过垦过牧，造成风沙肆虐。西南地区山高坡陡，土壤瘠薄，植被破坏后石漠化严重。石漠化使土地永久丧失生产力，因此比沙漠化问题更严重，也更难以治理。 退耕还林还草工作要与“退人”结合起来，在生存条件恶劣的地区，逐步将超过环境容量的人口迁移出来，转移到小城镇，以便从根本上解决退耕后反复的问题和“靠山吃山”，继续破坏植被的问题，给大自然以喘息之机，恢复元气；同时，发展具有一定规模效应的小城镇，吸纳农村剩余劳动力，转移农业富余人口，也可以带动多种产业的发展，增加群众收入，缓和西部人口压力与土地承载力之间的矛盾。 7.保护、恢复与重建荒漠生态系统 沙漠化形成与扩张的根本原因，就是荒漠生态系统（包括沙漠、戈壁系统、干旱、半干旱地区的草原系统、森林系统和湿地系统）的人为破坏所致，是对该系统中的水资源、生物资源和土地资源强度开发利用而导致系统内部固有的稳定与平衡失调的结果。以往，我们一手植树种草，通过生物措施和工程措施防治沙漠化，另一只手却破坏荒漠生态系统，制造新的沙漠化土地。事实上，正是由于荒漠生态系统的破坏，尽管我们营造了“三北”防护林，实施了防沙治沙工程，却仍然未能在整体上遏制住沙漠化扩张的步伐。可以说，近半个世纪来，沙暴频频的真正原因，并非人工植被营造太少，而是天然植被破坏过甚。小环境的局部改善，抵消不了大环境的整体逆变。 有鉴于此，我们有必要调整防沙治沙战略，从片面重视发展人工植被转到积极发展人工――天然乔灌草复合植被；从单纯保护绿洲到积极保护包括绿洲在内的整个荒漠生态系统。只有重建荒漠生态系统，才能从根本上遏制住沙漠化扩展的势头，扭转防沙治沙和治理水土流失工作中的被动局面，也才能切实有效地改善我国西北地区的大生态、大环境。