四大自贸区落地 哪些政策亮点值得关注

【专家解说】：　　4月20日，中国政府网发布了六项国务院办公厅关于国内自贸区的文件，一项是四大自贸区共用的负面清单、一项是自贸区内对外商投资的安全审查办法，其余四项则是扩容后的上海以及新设立的福建、天津、广东四大自贸区方案。

　　同日，商务部部长助理王受文和四大自贸区所在的副省级官员出现在国新办，就四大自贸区方案召开新闻发布会。

　　从四大自贸区的方案中可以看出，其相同点都在探索现代治理体系、以开放倒逼改革，营造国际化、市场化、法治化营商环境。

　　但四者又有所不同。除了上海自贸区有“受命”之托，其他三地的自贸区更多为地方主动申请。从出台的方案来看，经济外向度较高的福建、广东都有特定的区域合作对象：一个是台湾，一个是港澳，而天津主要立足于京津冀协同发展。因为对台的特殊性，福建方案的优惠政策最大，并且没有特别强调“辐射带动”效应，广东自贸区则强调了“内外资都采用负面清单管理模式”而最“大胆”。

　　负面清单有了实质性“瘦身”
　　此次四大自贸区试验的最大亮点就是施行以准入前国民待遇和负面清单管理模式为主要特征的投资管理体制以及金融开放。

　　这两项试验内容对中国政府来说，是极大的考验。前者是政府对投资体制职能的转变，后者是最核心也是最难的行业开放，是难啃的两块“硬骨头”。

　　分管外商投资的商务部部长助理王受文在介绍上海自贸区的先行先试经验时，提到了这一年半来上海自贸区在投资管理模式的转变尝试以及将这种与先前截然不同的管理体制扩大到全国的风险考虑。

　　2013年9月29日挂牌的上海自贸区，在28.78平方公里、四个不连成片的海关特殊监管区内，开始了转变投资管理体制的试验。

　　王受文称，上海自贸区的负面清单尝试体现了依法治国理念先行，也正是以制度创新为核心，带动了政府职能转变。

　　王受文说，改革开放以来，外商投资企业到国内投资需要逐案审批。上海自贸区挂牌起，就对负面清单(2013版190条特别管理措施)之外的外商投资改成备案管理。这与改革开放早期制定并沿用至今的外资“三法(《中外合资经营企业法》、《外资企业法》和《中外合作企业法》)”相冲突。商务部请全国人大常委会授权在自贸试验区之内不再进行逐案审批，而对负面清单之外的外商投资进行备案管理。王受文称，这就是“依法先行”。

　　到中国来的外商投资分为鼓励类、限制类和禁止类。“即便是鼓励类的我们也要审批。”王受文说。上海自贸区的试验内容是：负面清单之外的外商投资不再需要审批，改为备案。“这就是大家经常听到的准入前国民待遇加负面清单的模式，这是一个非常好的制度创新，对国家治理体系制度创新都是非常有意义的。”

　　据王受文介绍，现在在上海自贸区，90%的外商投资都适用备案管理程序，只有很少需要审批。

　　也因此，3000多家外资企业在一年半之内进驻上海自贸区。“这么多家企业进来以后，政府对他们怎么管理？”王受文说，“我们特别强调要加强‘事中、事后’的监管，实施分类监管、综合监管、动态监管，而且政府采用‘一站式’、‘单一窗口’等模式，大大的提高了行政效率。”

　　2015版的负面清单共122项特别管理措施，相较2013版的190项、2014版的139项，分别减少了68项和17项。

　　不过，2014版在上海财经大学自贸区研究院秘书长陈波看来没有多大意义， 因为第一次瘦身更多是单纯条文上的加减。

　　2014版本从明面来看，比最初的2013版负面清单削减了51项特别管理措施。但这51项里有“水分”，有24项是“合并同类项”，并没有实质性取消。剩下的27项里，又有13项是中国企业自己都不能做的冗余项目，比如“黄”和“赌”。除去这些，2014版负面清单相较2013版实实在在减少的“干项”只有14项。

　　2015版比2014版减少的是实实在在的17条。所以，不论是幅度还是力度，最新版负面清单都更让外资看到中国的诚意。

　　“其实最重要的是看负面清单特别管理措施所涵盖的范围。” 陈波说，2015版负面清单比2014版有了巨大进步，也比2014版更加简单明了。

　　不过，这距离上海方面年初设想的将负面清单缩减到100条之内尚有差距。此前有报道称，上海官员曾多次表态，2015版负面清单将争取压缩在100条内。

　　金融开放仍显模糊
　　细查看2015版负面清单，四大自贸区共用的122项特别管理措施共划分为15个门类、50个条目。

　　第八门类的金融业，显得和其他14个门类不太一样。负面清单一般是“禁止”或“限制”投资什么，但在金融业却出现了允许以及如何投资的条款。

　　也就是说，最新版本的负面清单不是那么“负面”，也有“正面”。

　　上海财经大学自贸区研究院秘书长陈波认为，由于金融类并未明确标出“禁止”和“限制”的条款，2015版负面清单其实是混合型的。

　　外商投资的监管机构主要是国家发改委和商务部，2014版和2015版负面清单主要由这两个部委制定。但金融开放不仅涉及准入问题，还关乎系统安全性。这需要“一行三会”来参与制定。

　　界面新闻记者了解到，在制定负面清单的内部讨论会上，出现了两种声音，一是将专业度高的“一行三会”邀请进来一同参与，一是干脆负面清单就不包含金融业。

　　最终，由于负面清单是综合性的，所以不得不包含金融业，又因为金融禁止和限制方面的举棋不定，所以2015版负面清单其实是一个“混合型清单”。这反映了自贸区对于金融开放法律制定的不确定性。

　　“一行三会”由于种种原因最终未参与制定金融类的负面清单，这样的“留白”从中国自身利益来说未必是坏事。

　　持这种观点的建议者认为如果金融类负面清单太详尽，未来谈判的筹码会大大减轻，所以自贸区的金融业不需要通过太明显的负面清单来开放。

　　但金融开放的步伐并没有因为在负面清单中的模糊性而减慢，正在按步推进。

　　上海市委常委、上海自由贸易试验区管委会主任、浦东新区区委书记沈晓明4月20日在国新办新闻发布会上说，上海自贸区的金融创新改革中，颇引人关注的资本项目可兑换将分两步走：第一步，建立自由贸易帐户，“这是资本项目可兑换的基础设施建设”；第二步才是资本项目可兑换。

　　“现在完成了第一步，正在走向第二步的路上。第二步我们已经形成了工作方案，现在正在报批的过程当中。”沈晓明说。

　　上海自贸区正在推进的资本项下可兑换其实可以追溯到2009年国务院19号文《关于促进上海金融中心和航运中心建设的若干意见》。该意见明确希望上海在2020年基本建成与中国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心。沈晓明称，上海自贸区的金融创新改革是上海国际金融中心建设的一个重要组成部分。

　　今年2月12日，上海自贸区紧凑地推出关于自贸区账户的新开放措施。这些新措施被认为高于市场预期。

　　界面新闻记者还了解到，接下来，个人自贸区账户的开设、新的能源比如原油和天然气现货交易平台将会在今年第二季度或第三季度推出。

　　离岸业务税收有可能优惠
　　若问改革开放初期的四大经济特区和四大自贸区有何不一样，多数官员会提到税收优惠政策。

　　商务部部长助理王受文在4月20日也称，改革开放初期，为鼓励企业到经济特区去投资，经济特区实施了优惠政策措施。但今天的自贸试验区不再是一个政策“洼地”，自贸区没有税收优惠政策。

　　但广东自贸区内的深圳前海、横琴片区的税收优惠政策还会保留。王受文解释道，这两个片区的税收优惠政策不是因为自贸试验区而赋予的，是原来就有的。也因此，广东自贸区方案中，深圳前海深港现代服务业合作区、珠海横琴税收优惠政策不适用于自贸试验区内其他区域。

　　虽说自贸区改革是政策高地不是政策洼地，但界面新闻记者发现，在4月20日公布的四大自贸区方案中，对于税收优惠并非一棍子打死。

　　以天津自贸区方案为例，在“保障机制”一栏下，明确写到“在符合税制改革方向和国际惯例，以及不导致利润转移和税基侵蚀前提下，积极研究完善适应境外股权投资和离岸业务发展的税收政策”。

　　陈波认为，政策高地和税收优惠并不一定完全矛盾。他说：“有些行业如果竞争对手是新加坡等发达经济体，进行税收优惠是必然的，否则无法跟人家竞争。”

　　据界面新闻记者了解，新加坡和巴拿马科隆自贸区的税收只有7%。如果中国自贸区离岸贸易所得税依然为25%，那么将没有任何优势，相关的贸易附加值业务就无法转移过来。

　　“从这个角度出发，只要是国内没有的或者尚未有成熟体系的，可以按照国外竞争对手的税收优惠体系来比照。这个跟制度高地之间没有冲突。”陈波说。

　　界面新闻记者还了解到，四大自贸区重点试验的融资租赁和远洋航运的税收优惠政策也将会被讨论和研究。

　　福建最优惠广东最大胆
　　对比四大自贸区方案，界面新闻记者还发现，福建自贸区给予台资的优惠最多。在其方案提出的主要任务和措施中，专门提到“率先推进与台湾地区投资贸易自由”。

　　以电信领域开放为例，允许台湾服务提供者在自贸试验区内试点设立合资或独资企业，提供离岸呼叫中心业务及大陆境内多方通信业务、存储转发类业务、呼叫中心业务、国际互联网+接入服务业务(为上网用户提供国际互联网接入服务)和信息服务业务(仅限应用商店).

　　仅这一项开放政策就很诱人了。

　　并且与其他三个自贸区方案不同的是，福建自贸区方案未有强调和凸显“辐射带动作用”的字眼。

　　陈波称，因为台湾不确定的离心力以及其对大陆不言而喻的政治军事意义，福建自贸区给予其额外的优惠开放政策是自然的。

　　“这种优惠不太可能给其他国家或地区。”陈波说。

　　而界面新闻还注意到，广东自贸区的方案最“大胆”，这与人们对广东敢为天下先的改革印象相符。

　　广东省常务副省长徐少华4月20日对界面新闻记者说，广东自贸区将用一年的时间探索对内资和外资均实行负面清单管理模式。

　　负面清单管理模式主要是针对外商投资，广东率先探索对内资也“一视同仁”的想法确实值得关注。

　　这与其“深入推进粤港澳服务贸易自由化”的定位相关。陈波认为，2003年就签署了的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议(CEPA)其实有80%没有落实，需要在广东自贸区内先行先试落地，这也是港澳的需求。

　　陈波说，四大自贸区改革形成相互竞争和补充的局面，可以促使自贸区内的改革更快更有效地在全国落实和推广。

　　那么会不会有第三批自贸区出现？

　　对此，王受文在20日的发布会上说：“我们工作的核心任务就是要把自贸区试验被证明是可以复制、可以推广的制度创新经验，向全国推广，推进全面深化改革、扩大开放，并不在于建立更多的自贸试验区。”

　　这样看来，第三批自贸区至少要等到四大自贸区运行3年且评估之后才可能提上日程。