电力省级电力中长期发展战略如何应对挑战

【专家解说】：能源 是贯彻全面、协调、可持续发展观的关键领域之一。当前表现出来的能源对经济发展的制约作用，将成为中国长期面对并必须克服的矛盾之一。21世纪的头二十年，是中华民族实现伟大复兴的重要战略机遇期，经济和社会等领域将发生许多难以预料的变化，能源领域也将面临着诸多挑战，中国的能源供应能否满足经济增长和社会进步的需要，能否走出一条具有中国特色的能源可持续发展之路，在相当程度上取决于制定和实施面向2020年的、正确的中长期能源发展战略。 在市场经济条件下，中长期能源发展战略的作用应体现在如下四个方面：「是协调能源项目；二是依此编制政府财政预算；三是作为立法依据；四是改进与能源相关的行政管理。这是有别于计划经济的重要方面。 一、过去二十余年中国的能源发展已取得了不小成就，并积累了一定的经验 过去的二十余年，中国在能源领域取得的成就举世瞩目，奠定了强大的能源工业基础，煤炭、电力、石油工业总量分别列世界第一、第二和第五位，从而保证了经济发展的需要，解决了绝大部分农村和农民用能的问题，而且在降低减少经济对能源的依赖程度、提高能效和保护环境等方面，取得了如下的成就： 一是实现了GDP 翻两番而能源消费仅翻一番的成就。2002年，中国一次能源消费量为14.8亿吨标准煤，居世界第二位。1980-2000年期间中国GDP 年均增长率高达9.7%；而相应的能源消费量年均仅增长4.6%，远低于同期经济增长速度，能源消费弹性系数仅为0.47，按环比节能量计算，1981—2000年累计节约和少用能源近11.45亿吨标准煤，实现了中国经济增长所需能源一半靠开发，一半靠节约的目标。如此低的能源消费弹性系数，不仅在发展中国家罕见，即便在发达国家也不多见。 二是能源利用效率大幅度提高。一方面是单位GDP 能耗不断下降，按2000年不变价计算，我国每万元GDP 的能耗从1980年的4.28吨标准煤下降到了2000年的1.45吨标准煤；相应地，每吨标准煤所创造的GDP ，也由1980年的2335元（2000年价）提高到2000年的6880元。20年时间单位产值能耗下降64%，年均节能率达4.6%；而同期全世界单位产值能耗平均下降19%，经合组织国家平均下降20%.另一方面，主要高耗能部门（如冶金、化工、建材、石化、电力等行业）的产品单耗有了较大幅度的下降，其中吨钢综合能耗、铜冶炼综合能耗、小合成氨综合能耗、内燃机车耗油等单耗指标下降幅度达到30%以上，主要耗能产品的能耗与国际先进水平的差距明显缩小，如火电供电煤耗差距由1980年的32.5%缩小到了目前的20%左右，重点钢铁企业吨钢可比能耗也由70.4%缩小到目前的10%左右。 A 情景：对能源需求及其社会效益产生重大影响的政策不采取特别的政策措施，可称之为基准情景； B 情景：对相关政策采取适当调整； C 情景：在具有现实可操作性的前提下，做较大的政策调整，突出经济、能源、环境等政策的影响力，可称之为强化政策情景。 需要说明的是，即使A 情景也不是简单地沿用当前的政策，既考虑了工业、交通、建筑和能源转换部门正在实施的有关政策的深化，还考虑酝酿中的政策实施，与另外两个情景相比只是酝酿中的政策实施时间有所差别。 从环境容量看，要使全国大部分城市的空气质量达到国家二级标准，全国二氧化硫排放量必须控制在1200万吨左右；氮氧化物的控制量2010年、2020年分别为1800万吨、1600万吨。这些标准应是“环境小康”的最低要求。但是，表3的相关数据表明，目前已经存在着环境“透支”，到2020年，即使按照污染物产生量最少的C 情景，二氧化硫、氮氧化物产生量也远远超过环境容量所承受的范围，如果满足目前的环境质量标准，两类污染物需削减量分别达到1589万吨、1270万吨，削减率分别为57.0%、44.3%.如果是污染物产生较多的A 情景，届时可能出现的大气污染将更为严重。此外，二氧化碳产生量也会明显增加，要求中国限排温室气体的国际压力将越来越大。从国际经验和中国的潜力看，在保持经济增长和能源发展的同时，明显减少环境污染，满足小康社会对环境质量的要求，不是不可能，但面临着十分严峻的挑战。 到2050年（第三个15年）初步实现能源的可持续发展。2035年以后，新增的能源需求主要由可再生能源和核能等新能源提供，其比例力争超过30%；氢燃料动力汽车成为交通运输的重要组成部分。 为了实现长远的能源发展目标，21世纪的头20年至关重要，此期间能源战略应着眼于长远目标实现发展方向和发展方式的“转型”。尽管发展的任务相当艰巨，但是要在发展中实现转型， 发展替代燃料和技术。从世界范围看，汽车产业正孕育着一场新能源汽车替代传统的汽、柴油汽车的重大技术创新，并且新一代汽车和替代燃料技术已取得重要进展，特别是在燃料电池、混合动力汽车、先进柴油机技术以及煤液化、天然气液化、生物质液化等取得一定进展，有些则初步具有了商业化应用的条件。我国政府应制定中国的新一代汽车发展计划，组织国内外资源，建立开放式的“官、产、学、研”协同攻关机制，保证大力度资金投入，力争在某些领域取得突破。 （一）我国具有巨大的节能潜力。 20世纪90年代以来，我国通过调整产业和产品结构，加强能源管理，推广节能新工艺、新技术、新设备，国家重点考核的11个主要耗能行业的33项产品单耗指标，有了不同程度的下降（见表4）。虽然我国主要高耗能产品的单耗与国际先进水平的差距在缩小，但总体上主要工业产品的单耗平均仍比国外高出30%以上。需要指出的是，即便是产品能耗水平也是由许多因素决定的，其中有些因素不具可比性，不能简单地根据国内外对比推算该国的节能潜力。 造成我国能源效率总体水平落后的原因主要有：一是技术装备落后；二是设备规模偏小，造成产品单耗难以降低；三是原料与工艺路线的差异。与国外先进水平相比，尽管我们有较大的差距，但并不意味着未来中国就可以将这些潜力全部挖掘出来，其主要原因有两个：其＿是国家所处的经济发展阶段不同；其二是我国以煤为主的能源消费结构短期内难以转变，能源品质间在能源效率方面的差异，将使单耗水平、系统效率水平间的差距难以缩小。 未来我国节能潜力由两部分组成，一部分是结构变化与加强管理所带来的节能，即间接节能，另「部分则是单耗下降所形成的节能潜力，即直接（技术）节能。 2005年我国主要耗能工业部门的节能潜力为8642万吨标准煤，经估算，整个工业部门的节能潜力在1.3亿吨标准煤左右；考虑交通、建筑物等部门的节能潜力，“十五”期内，我国全社会将有1.8亿—2亿吨标准煤的节能潜力。到2020年我国主要耗能工业部门的节能潜力为1.9亿吨标准煤，整个工业部门的节能潜力在2.5亿吨标准煤左右，考虑建筑、交通等部门的节能潜力，届时我国全社会的节能潜力将达到4亿-4.5亿吨标准煤。如果这些节能潜力能够挖掘出来，21世纪头20年的单位GDP 能耗将每年下降2.3%-3.7%，虽然下降的幅度与过去20年相比可能趋缓，但仍大大超过届时世界1.1%的年均下降率。 由此可见，节能和提高能效有着巨大的潜力和可能，能否以较少的能源投入实现经济增长的目标，在很大程度上取决于节能的潜力能否有效挖掘出来。节能也对保障能源安全和减少能源生产利用引起的环境污染产生明显的效益。 在世界各国经济社会发展的过程中，环境约束对能源战略和能源供求技术产生的影响十分显著，在许多情况下，环境因素比资源因素所起的作用更具决定性。能源发展受环境的制约主要体现在如下几个方面： 一是基于空气质量要求的二氧化硫容量。中国环境科学研究院的研究表明，SO2排放总量控制在1200万吨左右时，全国大部分城市的SO2浓度才可以达到国家二级标准。目前中国绝大部分城市地区、沿海经济快速发展地区以及酸雨和二氧化硫污染严重地区已经基本上没有大气环境容量资源，只有西部地区（除大中型城市）还有一定的大气环境容量。 二是基于酸雨控制的二氧化硫容量。中国环境科学研究院的《酸雨控制国家方案》研究表明，为了满足硫沉降临界负荷的要求，即要使SO2的排放处在生态系统所能承受的降解能力之内，全国最多能容纳SO21620万吨左右。但是，从预测来看，到2010年和2020年，即使按照低方案计算，二氧化硫的排放量也将分别达到3443万吨和4056万吨，按照高方案，则将达到4072万吨和5738万吨，远远超过了环境容量。 （二）实施环境友好的战略和措施。 正确处理能源和环境的关系是实施环境友好的前提，能源与环境的关系体现在如下方面：能源是环境问题的核心，能源生产、利用对当地、区域和全球大气环境产生重要影响；环境是能源决策的关键因素，环境评价应是所有能源项目立项的先决条件，环境应作为一种资源纳入综合资源规划；能源是环境外交的中心，耗能产品也是国际贸易绿色壁垒的对象；能源生产（特别是可再生能源）和使用（绿色照明，绿色建材，节能空调、冰箱，绿色电脑等）是绿色运动的主要目标。环境既是能源发展的制约因素，更应看做能源可持续发展的驱动力。鉴于我国环境已严重破坏以及能源生产利用是造成环境恶化的主要原因，建议将环境保护作为决策能源战略的内部因素，也就是将环境容量以及小康社会对环境的需求作为能源政策的重要决策变量之一。 实施环境友好战略需要通过政府驱动、公众参与、总量控制、排污交易四个方面加以落实。 政府驱动：环境保护通常是市场机制失灵的领域，必须由政府驱动。政府驱动的方式既包括对环保的直接投入，也包括制定和严格执行法律、法规和标准，还包括经济激励制度的建立，以促进清洁能源的加速发展和高能耗、高污染、高物耗产业与产品的加速淘汰。 总量控制：鉴于环境质量受到严重破坏的现实，对主要污染物的排放实行总量控制，并合理分配，以实现经济、能源和环境的协调发展。 排污交易：为了用最小成本实现环境保护目标以及最有效地利用环境资源，可借鉴国际上较多应用并且行之有效的排污交易制度。 公众参与：充分发挥NGO （非政府组织）的作用是推动我国环保事业健康发展的重要途径。要在全社会营造关心环境、爱护环境、改善环境的良好氛围，其主要目的在于确保政府公正，合法行使行政权力。 一是发展环境友好能源和能源技术。应把发展洁净能源和能源洁净利用技术当作可持续发展能源战略的重要目标。鉴于2020年煤炭仍将占一次能源消费的60%左右，发展洁净煤技术具有十分重要的意义。到2020年，加速推广应用洁净煤技术可使煤炭需求减少2亿吨，并相应减少污染物排放。建议恢复1995年成立的国家洁净煤技术推广规划领导小组。修订国家洁净煤技术推广计划，改善环保手段与洁净煤技术发展的衔接，制定洁净煤技术研究开发和推广应用的激励政策，对高污染的技术、产品实行限制性政策。 总体上讲，我国能源领域改革严重滞后，与全国总体改革形势和经济社会发展对能源要求明显不符，在＿定程度上已经成为我国经济增长和深化改革的制约因素。尽管能源领域的市场化改革取得了一定成效，但仍处在初级阶段，改革任务还很繁重，影响能源领域深化改革和长远发展的「系列深层次矛盾和问题并没有根本解决。如煤炭价格尚未完全市场化；电力部门的“厂网分开、竞价上网”改革还刚刚开始；石油部门分拆后的区域垄断性还比较强；竞争框架正在搭建中，竞争主体、市场秩序、市场功能、定价机制等还未改革到位。 过去20年的经验表明，经济体制改革所释放出来的能量，对以较低的能源增长支持较高的经济发展发挥了十分重要的作用，未来20年必须深化体制改革，特别是着重解决能源领域市场化改革相对滞后的问题，进一步发挥体制效应，实现经济、社会、能源的可持续发展目标。 改革的总体目标为：在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，提高我国能源部门的国际竞争力，不断满足全社会日益增长的能源需求，应对未来各种能源领域里的挑战，为相关产业和用户提供低价、优质、稳定、充足、清洁的能源产品。 改革的主要内容包括： 1.改革能源领域政府管理机构设置，按照政监分离的原则，组建综合性能源管理部门和专业性能源监管机构。就我国的能源政府管理机构设置而言，存在着两个突出的问题： 一是缺少协调能力强、管理职能相对集中的综合性能源管理机构。现行的机构设置在三个方面存在着明显缺陷：其一是多目标综合决策能力、跨部门的综合协调能力差；其二是宏观管理能源领域内部各产业的能力不强，存在着“强企业、弱政府”的不对称局面。能源产业中多是国有企业，尤其在一些产业形成了国有特大型企业寡头垄断的格局，有些企业就是由原行业政府主管部门改造而成（石油石化、电力最为突出），其在行业以及政府中的地位，不仅是具有很强的市场控制力，而且具有较强的影响决策的能力，相反政府能源管理机构的职级较低；其三是能源管理机构的人员配置较少，与能源的战略性地位、日趋严峻的能源供应形势以及管理覆盖的领域不相称。 二是管制制度仍存在较大缺陷。面对市场化程度不断加深的能源产业，以创造和维护公平竞争的市场环境、克服自然垄断环节的先天缺陷为目的的监管制度尚处在初始起步阶段，虽然新近成立了独立的电力监管委员会，由其履行对电力行业的监管职能，但是我国能源管理体制仍处在由强计划、直接干预企业向建立现代管制制度转变的过渡期，新、旧体制之间仍有激烈的摩擦，当前的主要问题有两个：一是当前的能源管制制度仅覆盖电力行业，尚存在大量的管制真空，尤其是还未对天然气产业实行有效的监管，随着西气东输项目的推进、城市供气系统市场化改革的展开，对具有自然垄断特征的天然气管道实行有效管制的呼声逾加高涨。二是新近成立的电力管制机构，因为并未按照现代管制制度的国际通常做法配置管制职能，处在“有机构、缺职能”的尴尬境地，旧体制依然发挥主导作用，这对探索中的构建能源管理新体制带来了很大的挑战，也使得电力体制市场化改革承受了较大的风险。 由此可见，现行的政府管理机构设置已不适应新形势下能源发展和改革的需要，不适应当前已经表现出来的能源供应紧张、能源安全的形势需要，尤其是不适应立足于长远的能源可持续发展战略的制定和实施。即使制定出了良好的战略，如果没有有力的组织保证，也难以得到贯彻执行。 为了解决日益突出的能源管理体制缺陷，建议按照“政监分离”的原则，采取两级架构，组建综合性的能源管理机构（能源部）和专业性的能源管制机构。 改组和完善能源监管机构，主要工作集中在如下两个方面：一是尽快解决电力管制机构职能不到位的问题，应赋予电力监管委员会价格管制权和准入管制权。这个问题并不是管制权在不同部门间的简单“搬家”，而是关系到计划经济色彩最为浓厚的能源领域能否成功地以新体制替代旧体制的问题，这将对其他垄断行业管理体制的改革（如电信、铁路等）具有示范效应。此外，还要赋予管制机构对市场垄断行为的甄别权和产业重组的建议权，在当前我国没有独立的反垄断机构的情况下，赋予此权力尤为重要。二是对天然气行业实行管制，特别是对具有自然垄断特征的天然气管线实行有效管制，管制的主要内容是主管线的公平接入以及价格两个方面。可在电力管制机构的基础上进行改组，增加对天然气的管制职能，并配备相应的管制人员，将目前的电力管制委员会更名为能源管制委员会。 综合性的能源管理机构与专业性的能源管制机构之间的关系是，前者主要制定国家能源战略、中长期能源发展规划、年度发展计划以及能源政策，统筹协调跨部门的关系和不同能源种类的发展；后者执行国家能源规划和政策，主要针对电力、天然气两个特定行业实行专业性的独立管制。 对能源、资源、环境的可持续发展，目前仍存在着中央政府关注程度高、一些地方政府关注程度低的问题。为了解决这一问题，除了建立体现科学发展观的政绩考核指标和干部管理制度等综合性对策外，还需要有地方能源管理机构的组织保障，具体而言，专业性的能源管制机构要采取中央、地方垂直设置的方式；地方层面也需要新设立综合性能源管理机构，由其制定和执行在国家能源政策统领下的地方能源政策，以体现因地制宜的原则，保证国家能源战略和政策的贯彻执行。