从法律层面看，农民燃烧秸秆属于什么行为？其实质是是什么

又到麦收季，又到了秸秆焚烧活跃期。近日，一则新闻频见网络：江苏省环保厅经调查核实后通报，南京高淳某镇燃起了今年江苏境内焚烧秸秆的“第一把火”。事发当地火光冲天、烟雾弥漫，在市区都能闻到空气中浓重的焦糊味。笔者所在的苏北某市，往年亦会遭受来自周边城市或者本市的浓烟蹂躏，城市中弥漫着的黄色烟雾和刺鼻焦味足以能让从未经受战争洗礼的我们深刻体验一把“战争硝烟”。尽管秸秆焚烧的危害年年讲、查禁处罚的措施年年抓，可一年两次无法逃避的烟熏仍持续多年，笔者不禁感叹秸秆焚烧何以难禁。

其实，秸秆焚烧看似简单问题然实则复杂。说简单，是因为农民焚烧秸秆的原因很简单，在他们看来，秸秆不能吃、不能喝、不能卖钱，没有什么经济价值，加上赶时间忙种下一茬作物，而将秸秆付之一炬，增加肥力；说复杂，是因为政府开展的秸秆禁烧禁抛、综合利用工作是一项复杂的系统工程，秸秆焚烧造成的环境污染问题持续多年，各地政府穷于应对，却鲜有突破性成效。

一、            法律思维下的认知：法益调整和责任分担意识下的政府干预

法益视角下，秸秆焚烧问题实质上是两大利益的博弈——农民的经济利益和关乎社会公众的环境利益。对农民来说，秸秆焚烧可以将土地流失的大部分元素迅速补回，减少杂草和病虫危害，因此就地焚烧秸秆是几乎没有成本最为经济的还田方法；而禁烧秸秆反而加大成本和负担，因为机械收割留茬较高，农民种植下一茬作物之前必须要先处理掉，而由于劳动力大量转移导致没有劳力处理秸秆；目前秸秆综合利用难以形成高效的机械化操作和规模化效应，秸秆综合利用的经济价值对农民没有太大吸引力。对社会公众来说，秸秆焚烧无疑是百害无益的。

两大利益的博弈带来的是农民责任与政府责任的分担问题。所谓“谁的东西谁做主”，秸秆归农民所有，农民最有处置权，所以在农民看来，焚烧秸秆天经地义。但农民处置秸秆不能危害社会公众利益，在政府看来，这是农民的责任。经济学中科斯定理告诉我们，一个人的行为对旁观者福利的影响被称为外部性：如果对旁观者的影响是有利的称为正外部性，如果对旁观者的影响是不利的称为负外部性。外部性是政府采取干预行为的正当理由，秸秆焚烧显然是个负外部性，所以各地政府禁烧秸秆无可厚非，是政府权力亦是政府应尽的职责。

利益的博弈和责任的分担，考验着政府能力和法治意识。在法治社会，通过政府干预解决负外部性问题，必然要求政府干预的正当性。外部性是政府干预的正当理由，而政府能否提出切实可行的解决方案并最终取得实效，则是政府干预措施本身是否正当的判断标准。正当的干预措施既要考虑政府干预的成本和收益，更要考虑谁受益谁受损的价值判断问题。因此，对现有利益的调整是否合理将成为政府干预措施成败的关键。

基于上述理由，政府为了社会公众的环境利益，对秸秆焚烧行为进行干预之前，应当首先弄清秸秆焚烧问题的主要原因，关注秸秆焚烧涉及的利益环节，然后定位农民和政府的角色分担，最终制定可行的干预方案，并付诸实施。

二、法律思维下的分析：政府干预需具有法律上的可行性

从城市弥漫的浓烟程度来看，各地政府单纯的禁烧措施无疑是难见成效的，甚至产生一些不良后果。南京去年出台了据称史上最严的禁烧令——“谁烧罚谁，烧谁罚谁”，不仅烧自家地里的秸秆要被处罚，别人在自家田里点火焚烧，自己也要受罚。这和前两年网上曾报道过的江苏泗阳县某农民自家农田被别人烧而被处罚的事件如出一辙。“上有政策，下有对策”，一些地区甚至出现村民集体雇人偷偷焚烧秸秆的怪现象。

除此之外，笔者注意到，这几年秸秆焚烧的特点是白天烟雾不太严重，而晚上烟雾特大。究其原因，竟是白天禁烧，多数乡镇组织人力巡查，晚上则难以巡查，导致农民集中到晚上偷偷焚烧，而晚上秸秆回潮，极易产生烟雾，加之没有阳光，烟雾进入空气后难以消散，导致空气污染急剧上升。

笔者认为，从法治角度来说，用公权力去禁止某一行为的前提，在于该禁止措施必须符合民意，具有法律上的可行性。然而，当下各地政府的命令式禁烧措施显然没有充分尊重农民的利益，没有得到农民的支持，在法律上也就不具有可行性。以上述自家秸秆被他人所烧来说，政府要处罚这样一个农民，显然不服众，正如多数网民所认为的那样，这个农民有可能自己放火焚烧，也有可能被他人陷害。从证据学上看，政府很难掌握该农民放火的证据，事实难以认定，更别说适用处罚措施了。如果有关人员尤其是基层干部不顾证据的客观性而粗暴执法，必然造成民众对处罚公正性的不满和对依法行政的不屑，甚至引起上访、闹访等严重后果。

二、            法律思维下的破解：通过科学的制度设计解决社会问题

秸秆焚烧引起的空气污染是政府干预的直接原因，但事实上，空气污染仅是环境污染的一个方面。政府对秸秆焚烧行为进行干预的目的不应仅局限于解决秸秆焚烧引起的空气污染问题，更重要的是以环保的理念对待秸秆处理，以环保方式代替简单的秸秆焚烧手段，实现最大限度的环保。目前，秸秆综合利用方式主要可分为两大类，一是通过粉碎、生产沼气、饲料、培养食用菌等多种方式处理后，最终作为有机肥料还田。二是用作造纸、压制纤维板、生产木炭或发电等工业原料。从政府介入的环保目的看，将秸秆用于造纸、发电等工业化处理仅能减少空气污染，并不是最终的环保处理，而秸秆最好的归宿是作为有机肥还田，真正实现完全环保。

在对某个社会问题深刻了解的基础上，良好的制度设计方能应运而生。秸秆焚烧问题的背后，折射出我国社会主义新农村建设的瓶颈。新农村建设是个系统工程，需要高素质的创业人才，走农业产业化、科技化之路，摆脱传统意义上的农民行为。而我国当前土地使用权分散，体制问题导致的城乡收入差距，使得中国农村难以留下劳动力和高素质创业人才，农业科技水平难以提高，生态农业难以推行，秸秆的综合利用成为少有的实验点，大规模的焚烧秸秆也就在所难免。

法治社会下的政府干预强调用科学的制度设计解决社会问题。而一个科学高效的制度设计，必然是一个复杂的系统工程，需要理性的设计者、充分的调研准备、可行的方案措施、有序的实施制度。当某种社会问题难以在短期内根本解决时，也应制定能够缓和的应急措施。笔者认为，政府要解决秸秆焚烧问题，至少做到以下几点：一是从直接减少秸秆焚烧层面上考虑，针对农村劳动力不足的特点，以农机补贴和劳动力政府采购为重点，提高机械化处理秸秆水平，将秸秆有效的还田。二是从长期发展考虑，改善农村创业环境，增强农业的吸引力，引导、鼓励更多的创业人才加入农业，增强农业本身对秸秆的综合利用的需求，提高经济附加值。三是要改革农业发展中的不合理机制，走产业化、规模化的现代农业之路，让秸秆真正成为农民眼中有价值的“宝”。四是注重灵活性和实效性，某些地方在建立完善机制之前，宜采取疏导的方式减缓秸秆焚烧产生的空气污染，譬如引导农民将秸秆晒干后，集中在烈日和有风天气条件下定时定点焚烧，以便让秸秆快速燃烧减少浓烟的产生，利用空气流动吹散产生的烟雾。