西方福利危机对我国福利改革的启示

【专家解说】：浅谈北欧国家的福利政策对我国改革的启示 摘要]二战后西方发达国家普遍建立了福利国家制度，其中北欧各国的福利国家制度堪称典范。但20世纪70年代以来北欧在福利国家制度建设中也暴露出了许多矛盾和问题。本文对北欧福利国家的危机以及90年代以来北欧各国福利国家的改革进行了分析，这对建立和完善我国社会保障制度具有一定的借鉴意义。 （世经评论·北京）二战后西方发达国家普遍建立了福利国家制度，其中北欧各国（主要指瑞典、丹麦、挪威、芬兰）的福利国家制度堪称典范。20世纪70年代以来，由于社会经济条件的变化，北欧的福利国家制度也出现了诸多的矛盾和问题，陷入了福利国家的危机。90年代以来，北欧各国对其原有的福利国家制度进行了新的探索和政策调整，使福利国家制度逐步走出了危机。对北欧福利国家的改革进行分析，借鉴北欧的福利国家制度建设的经验教训，对于构建社会主义和谐社会中的我国社会保障制度的建立，具有十分重要的意义。 一、北欧福利国家改革的背景 所谓福利国家就是由国家立法而建立起来的比较完善的社会保障制度。现代意义上的北欧福利国家则是在二战以后建立起来的。战后至70年代初是北欧社会福利事业大发展的时期。此时的北欧经济已度过了复苏阶段，进入了高速发展时期。经济的高速增长为福利国家的完善提供了雄厚的物质基础。这一时期北欧各国在原有的福利制度的基础上，在内容上不断进行充实和扩展，形成了被称为社会民主主义体制的福利模式。该模式以普遍主义和社会平等观念为价值核心，具有高税收和高再分配效应等制度特征。北欧福利国家制度在战后至70年代对于缓解社会矛盾、稳定社会秩序、促进经济的持续发展起到了积极作用。北欧各国也因此被称为“福利国家的橱窗”和“西方世界的社会试验室”。70年代中期以来，在石油危机的打击下，北欧各国相继发生了严重的经济危机，陷入了“滞胀”（高通胀、高失业、低经济增长）的困境。经济危机又引发了与之密切相联的“福利国家”的危机，给经济、社会以及政治发展带来了严重的后果。 （一）经济危机致使福利国家难以为继 社会福利水平的提高实际上是经济增长成果分享的结果。在70年代初之前，北欧各国的经济增长基本上还可以维持社会福利状况的改善。但是在70年代中期以后，由于石油危机而引发的世界性经济危机，使北欧各国的经济陷入困境。但由于福利制度的刚性，只能增加，不能减少，北欧各国不得不继续提高福利水平。日益庞大的社会保障支出使政府赤字剧增，债台高筑，出现了巨大的“财政黑洞”。到80年代中期，在1988年，丹麦的净外债占到了其当年国民生产总值的40.2%，瑞典占23.0%，挪威占20.2%.在1990年芬兰的预算还是盈余的，但此后，经常项目逆差上升到了250亿马克以上，几乎达到了国民生产总值的5%.这在一定程度上使北欧各国的经济状况更加恶化。 （二）高税收、高福利和福利平均化导致了严重的社会问题 北欧各国的高福利是靠征收高额累进税来支撑的。税收过高，意味着追加的劳动生产物大部分将落入政府手中，这就“截断了劳动与收益之间的联系”，打击了人们的劳动积极性。70年代中期以来，由于持续的通货膨胀，北欧各国职工的名义工资有了较大的增加，但人们却不愿意晋入高一级的累进税交纳标准，这是因为很多人的工资增加反而不能抵补多交税款的部分。为了维持年收入不致越入高一级的纳税标准，很多职工隔一段时间就要请几天病假。据统计，在瑞典职工每年平均病休日，1960年为19.2天，而在1979年则增至23天，许多工厂企业的缺勤率常常高达20%以上，从而创下了欧洲最高的旷工率。同时，由于福利政策给予无业者和失业者的社会保险同在职人员的收入相差无几，依赖社会保障不但可以维持基本生活，而且不用纳税，其结果是不愿意工作的懒汉越来越多，造成了一批寄生于该制度的“食利者”阶层，这批“食利者”的存在，不仅破坏了福利制度建设的初衷，而且造成了许多新的社会问题。瑞典经济学家林德贝克则把上述现象称为福利国家中的“工作泄劲”，他指出，在高税收和高福利的情况下，产生出一种所谓“替代效应”，即人们宁愿以多缺勤来取代过去的多工作，以便在家里从事某种服务性生产，有的甚至干私活，搞黑市交易，或者以“失业”替代“就业”，以便靠失业救济金生活而等待更好的工作。他认为高税收和高福利所造成的人们“工作泄劲”问题，乃是生产率下降的一个深刻原因。 （三）北欧各国政治的一致性发生了动摇 战后，随着社民党政府“阶级合作”政策的推行，北欧各国的政府、工会和企业之间在政治上保持了高度的一致性，这种一致性为福利国家的建立创造了有利的条件。而70年代中期以后，福利国家危机导致了北欧各国的各种矛盾激化，这种政治的一致性逐渐动摇。右翼政党和雇主联盟把其国内面临的一切经济和社会问题都归因于社民党长期以来对社会经济的过分干预，北欧各国社民党的执政优势受到了冲击。从70年代中后期开始，社民党自30年代以来在北欧政坛长期执政的局面被打破，右翼政党上台执政，北欧各国的政治力量的对比开始由左翼政党占主导地位向左右翼政党势力均衡的方向转移。政治环境的变化使得北欧各国的左、右翼政党都把改革福利国家作为它们吸引选民的主要手段。 二、北欧福利国家改革的主要措施 20世纪80年代，北欧各国政府开始尝试对社会福利政策进行改革，其中包括改革税制，削减社会福利，减少国家补贴等。但由于北欧社会福利制度遇到的困境积重难返，再加上北欧各国经济的长期衰退，失业率上升，人民的生活水平下降，在此时，对福利制度任何微小的改革，都会对居民中相当一部分人产生影响。因此，这一时期的改革力度不大，效果甚微。20世纪90年代以来，北欧各国进一步加大了改革力度，其具体措施概括起来主要有以下几个方面： （一）社会福利制度地方化改革 在社会福利制度地方化改革方面，北欧各国强调中央政府的权力下放，使地方政府成为社会福利的主要提供者，其目的是要减轻中央政府社会福利支付的负担，充分发挥地方政府在社会福利实施和管理中的积极作用。在瑞典，他们按照“贴近居民生活和了解居民需要”的程度，建立了三级公共服务体系，并进行了相应的职能划分：第一级是中央政府，主要是负责全国社会福利和社会服务方面的法规建设和发展的规划。第二级是郡政府，负责国家福利和社会服务政策方针在本地区范围内的细则和补充，并提供医疗保健服务的管理。第三级是市镇政府，负责中央政府和郡政府上述方针政策在本辖区范围内的补充，以及负责各类社会服务、金融支持等事务。挪威中央政府和地方政府之间也有非常明确的分工。市级政府主要负责劳动力密集型服务，中央政府主要负责收入再分配和其他集体性服务。一般情况下，大约70%的劳动者福利以及75%的公共部门雇员工资由地方政府支出;行政管理、国防、养老金等，中央政府支出占绝大多数。因此，福利政策的实施者主要是地方政府。在丹麦和芬兰，中央政府只负责制定政策、标准、计划和实施转移支付等宏观调控方面的任务，大多数职责都下放给地方政府承担，包括老年人的照顾和服务、婴儿家庭补贴、残疾人康复和照料、失业救济（没有交纳社保费的失业人员）、生病津贴以及社会养老金分配等，地方政府也被称为“全能政府”，有充分的权力进行具体的福利立法，担负着完成社会政策的任务。 （二）医疗服务方面的改革 北欧国家在医疗服务方面改革的目标是控制健康医疗费用支出，防止医疗费用需求无限扩大。其主要措施：一是改变医疗预算体制和方法，将原有的固定医院预算制改为浮动制，对医院的预算拨款与医院的实际医疗效果挂钩。二是“个人自由选择医院原则”。根据这一原则，公民个人可以在一定范围内（一般是一个城市内）选择任何一家医院就医。由于医院的医疗效率直接影响到其预算拨款额，这一措施促进了医院间的竞争，改善了医疗服务水平。三是在医疗服务领域引进私人投资。1992年，瑞典政府颁布法令，提出有效合理利用各种老年社会服务资源，提高老年社会服务实际效果，强调为老年人提供更多的个人选择机会。当年，瑞典建立270个私营老年护理机构，占瑞典全国老年护理机构的1/3，71个地方政府和6个郡政府已经就老年和儿童照顾与私营社会福利机构签定了协议。芬兰在老人护理和儿童日间照顾方面也进行了一些改革，尝试由私营机构经营。 （三）就业政策的改革 北欧福利国家的一个重要特征就是“充分就业”，它的基本含义就是对“工作权利”的确认与确定。从20世纪90年代以来，北欧各国开始引入强调......