5年谋篇促改革 环保法治力量不断增强

我国正在探索一条绿色发展道路，自党的十八大以来，国家对环保的重视程度前所未有。5年时间，我国生态建设发生了巨大的改变，首当其冲掀起环保风暴的就是环保督察制度。除此之外，随着顶层设计的日益完善，政治、经济和法律手段齐出，共同助力完善环保法体系。

“除了反腐败之外，反污染将成为考察官员的又一个重要抓手。”这句话在近日被免职的两位天津市政府官员身上得到了最直接的体现。

近日，天津市委市政府决定，免去李洪艳东丽区副区长职务和陈波津南区副区长职务，并分别给予党内严重警告处分。他们不是因为出现了贪腐问题，而是没有落实好环境整改工作职责。

今年4月28日至5月28日，中央第一环境保护督察组对天津市开展了环境保护督察，东丽区与津南区均在巡查中被提出问题，但在此后的多次巡查中发现两地仍未达到整改要求。

比如，东丽区的天津市财岗利机械制造有限公司长期违法生产，且两次拒绝环境执法检查，问题至今未完成整改；津南区小站镇相关阀门生产企业违规生产经营、冲天炉众多、污染严重问题也依然存在。

作为分管环境保护工作的副区长，李洪艳和陈波最终因对中央第一环境保护督察组提出的整改要求重视不够、落实不到位，对辖区内“散乱污”企业整治取缔工作组织推动不力而被免职。

在公众与环境研究中心主任马军看来，此次天津市两位官员因环保问题被免职，充分体现了国家严抓环保问题的力度与决心。

“党的十八大以来，国家对环保问题的重视程度前所未有。”马军对法治周末强调。

实现督察全覆盖

这次让天津市两位副区长“栽了跟头”的中央环境保护督察组，对各地方政府而言已不算陌生。

据环境保护部8月7日发布的信息，8月7日至15日，已组建完成的8个中央环境保护督察组，将分别陆续督察进驻吉林、浙江、山东、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵团)8省份。

在此批环保督察开始之前，中央环保督察已经完成了对全国23个省(区、市)的督察。此批督察启动后，受督察省份增至31个，实现了对全国各省(区、市)的督察全覆盖。

2012年11月召开的党的十八大，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。十八大审议通过的《中国共产党章程(修正案)》更是将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章，作为行动纲领。

十八大以来，习近平总书记也曾多次在不同场合强调，“既要绿水青山，也要金山银山”；“绿水青山就是金山银山”。如何兼顾经济与环境协调发展，加大环境保护力度，共促绿色可持续发展，成为党中央的核心理念之一。

被外界誉为“环保钦差”的中央环保督察组正是中央大力推进生态文明建设的最有力体现。

环保督察这一制度设计，出自中央全面深化改革领导小组。

2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》，要求全面落实党委、政府环境保护“党政同责”“一岗双责”的主体责任。

会议特别强调，无论党政领导干部在位与否，只要损害生态环境，就要终身追责。环保督察结果也要向中组部移交，作为领导干部考核评价任免的重要依据。

此次会议及通过的相关文件，也被视为为环保督察制度奠定了制度依据。

督查变督察之后

事实上，在中央环保督察组成立之前，环保部层面已有了跨区域的督查机构。

在国家环保总局(环保部前身)局长解振华在任期间，为解决日益凸显的区域性环境问题，解振华要求打破原有行政区域的环保管理划分，按自然区域原则成立全新的跨区域环保管理体制。从2006年7月开始，逐步建成了华北、华东、华南、西北、西南、东北6大区域督查中心。

尽管环保部外派的区域督查机构在重大环境事件督查督办方面发挥了重要作用，在2013年5月华南督查中心对老工业基地湖南株洲的环保综合督查中也在检查企业的同时首次增加了对地方党委政府的督查，但在实践中依然面临诸多问题。

马军举例称，比如，督查中心工作职责与地方环保部门执法检查职责有诸多重叠，存在“多头执法、重复检查”现象；区域督查中心不属于环保部内设机构，层级不高导致难以对地方党委政府形成有效约束，发现环境违法问题缺乏制约手段。

由环保部牵头成立，代表党中央、国务院对各地党委和政府及其有关部门开展环境保护督察工作的中央环保督察组显然解决了层级不高的问题。2016年1月首次亮相的中央环保督察组成员规格之高令人“眼前一亮”，组长由环保部原副部长周建担任，副组长由现任环保部副部长翟青担任，成员包括中央办公厅及国务院办公厅督察室和环保部人员。

这直接提高了各地政府的重视程度。中央环保督察组所到的第一站，河北省，是由省长张庆伟主持迎接中央环保督察组的工作动员会，省委书记赵克志作动员讲话。不久后，张庆伟和赵克志均被中央环保督察组进行了约谈。

这也体现了中央环保督察与此前区域督查的另一大区别，与以往区域督查主要监督检查企业不同，中央环保督察组将“紧盯”省级党委和政府贯彻落实党中央、国务院环境保护重大决策部署情况，解决和处理突出环境问题的责任。

“从督查到督察，虽然仅一字之差，但环保督察工作的广度和力度有了极大的提升。”马军评价指出。

统计数据显示，2016年，中央环保督察共覆盖全国16个省份，受理群众举报环境问题3.3万余件，立案处罚8500余件、罚款4.4亿多元，拘留720人，约谈6307人，问责6454人。

在第一年交出满意成绩单的基础上，中央环保督察组的力度仍在不断提升。

据环保部统计，于今年4月启动的巡视天津、山西、辽宁、安徽、福建、湖南、贵州7省(市)的第三批7个中央环境保护督察组共立案处罚企业8687家，拘留405人，约谈6657人，问责4660人。

“这些数据足以表明，环境保护督察工作绝不仅是‘嘴上说说而已’，而是在动真格的。”马军指出，督察组在监管企业的同时，狠盯政府落实责任，抓住了解决环保问题的核心所在。

法律助力督查行动

“8月10日，驻京津冀的6个督查组共检查119家企业(单位)，发现33家企业存在涉气环境问题。存在问题的企业中，属于涉气"散乱污"问题的4家，超标排放的1家，未安装污染治理设施的13家。”

每日通报“京津冀及周边地区大气污染防治强化督查”的进展在近期已成为环保部的“标配”，通报中不仅有数据，还会直接点明具体问题。

为期一年、28个督查组、5600人、28个城市、25次轮换，这场被外界誉为“有史以来国家层面直接组织的最大规模”的大气污染防治强化督查行动，开始于今年4月初。

之所以选择京津冀及周边地区是因为这是我国重化产业最为集中的区域，据不完全统计，在这片仅占全国7.2%的国土面积上，主要大气污染物排放量却占了全国的30%左右。

此次对大气污染的大规模强化督查，在很多业内人士看来也与2017年是“大气十条”第一阶段的收官之年有一定关系。

2013年，国务院发布《大气污染防治行动计划》(简称“大气十条”)，立下了“到2017年全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上”的“军令状”。

不过，在马军看来，国家在环保法治化建设上的推动同样不容忽视。

大气污染具有跨区域的特点，因此以前“各自为政”的环境管理模式很难真正有效解决这一问题，2016年1月新修订实施的大气污染防治法专章规定了重点区域联合防治制度，规定国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法。

马军认为，此番强化督查正是环保部依照法律要求，会同京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，来推动整个区域协同治污，改善区域环境质量。

法律同样强化了督查的执行力，在实际中出现拒不接受监督检查的企业，督察组可依照大气污染防治法第九十八条规定，对其处两万元以上20万元以下的罚款。

环保法体系基本形成

事实上，不断完善法治化建设，正是党的十八大以来国家强化环境保护的一个突出表现。

这其中最值得一提的就是2015年1月1日正式实施的新环保法，不仅因为这是该法自1989年通过后25年来的首次修改，更重要的是环保法第四条明确规定，环境保护是国家的基本国策，环境保护自此从法律层面被定为国策，上升为与计划生育、国土保护同样重要的地位。

作为环境保护的基本大法，新环保法因众多“给力”的政策被冠以“史上最严”的称号。

“建设项目违法最高罚款20万元，与水电等大型工程几百亿元的投资相比，罚款尚不及一天的设备租金。”中国政法大学环境资源法学教授王灿发曾直言，我国环境问题屡禁不绝，症结在于违法成本过低。

新环保法赋予环保部门对违规企业可按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留和移送涉嫌环境污染犯罪五种新手段，来提升违法成本。

其中按日计罚最令企业“胆寒”。对受到罚款处罚，被责令改正却拒不改正的企业，相关部门可以自责令改正之日次日起，按照原处罚数额按日连续处罚，上不封顶。以重庆市为例，在实施按日计罚后，企业违法行为改正率从过去的4.8%猛增至84%。

大气、水、土壤污染是影响我国环境质量最突出的问题，全国人大环资委副主任委员袁驷将其视为我国环保工作的三大主战场。

2016年3月，环保部专门设立了水环境管理司、大气环境管理司和土壤环境管理司来应对，相关法治建设也在不断围绕这三大战场“排兵布阵”。

继2013年发布“大气十条”外，国务院在2015年4月印发了“水十条”，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”原则，确定了全面控制污染物排放、推动经济结构转型升级、着力节约保护水资源等10个方面238项措施；2016年5月出台的“土十条”也提出了开展土壤污染调查，实施农用地分类管理等多项措施。

三部专项法律的修订制定也已接近尾声，除2016年1月新修订实施的大气污染防治法外，新修订的水污染防治法将于2018年1月1日起施行；我国首部土壤污染防治的专门法律土壤污染防治法(草案)也于近期公开向社会征求了意见。

在马军看来，党的十八大以来，通过修订环境基本大法并与新修订的大气污染防治法、水污染防治法和不久将出台的土壤污染防治法等法律结合在一起，已经为我国形成了较为完善的环境资源保护法律体系。

值得一提的是，即将与水污染防治法同一天施行的还有环境保护税法。该法是党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”要求后，全国人大常委会审议通过的第一部单行税法，也是我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法。

强化司法护航

作为民众参与环境监督保护最有力的途径，在新环保法实施之前，环境公益诉讼一直遭遇尴尬。

马军直言，尽管2013年1月1日实施的民事诉讼法中规定有关组织可以向法院提起公益诉讼，但由于没有明确细化，因此，公益组织提起环保公益诉讼时，经常遇到“是否有权提起公益诉讼”的难题，往往在立案时就被法院驳回。

新环保法明确环境公益诉讼的主体可以为在设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织。随后出台的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进一步将登记的社会团体、民办非企业单位和基金会等列入了社会组织的范畴。

界定并扩大环境公益诉讼的原告资格主体范围，极大地提高了司法实践的可操作性。就在新环保法实施当天，由民间环保组织自然之友和福建省绿家园作为共同原告提起的环境公益诉讼被福建省南平市中级人民法院立案受理，成为依据新环保法立案的第一例环境公益诉讼案件。

与此同时，2015年7月1日，全国人大常委会通过了关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定。

在试点行将届满之时，2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，明确将检察机关提起公益诉讼写入这两部法律，标志着检察机关提起公益诉讼制度正式确立。

环境污染案件有极强的专业性，因此，影响环境司法实践的另一个关键因素就是审判专业化水平。

党的十八大以来，除了进一步推进各地环保法庭的发展之外，最高人民法院也把环境资源审判专门化确定为一项重要的司法政策。

2014年6月，最高人民法院专门设立了环境资源审判庭，提升环境资源案件审判工作专业化水平。2016年5月，又制定出台《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，要求各级法院积极构建审判机构、审判机制、审判团队专门化体系，发挥环境资源审判职能作用。

各地法院也纷纷响应。以四川省为例，截至今年6月，除四川省高级人民法院环境资源审判庭外，四川全省18个中级法院也已设立环境资源审判庭，2016年共依法审结环境资源案件536件。

尽管环境公益诉讼在实践中依然存在鉴定难、成本高等难题，但马军认为，随着法治化建设的完善以及司法实践专业化水平的不断提高，我国在环保诉讼领域将有极大的提升。

回顾来时路，可以看到，党的十八大以来，随着我国生态环保改革制度的顶层设计初步完成，大气、水和土壤的污染防治行动计划陆续出台，新环境保护法颁布施行，“两高”司法解释降低环境入罪门槛、中央环保督察启动、省以下环保机构垂直管理制度改革开始试点，各项关切民生的生态制度出台的密集程度前所未有。

而这5年来，从城市到乡村，从大漠到水乡，天更蓝、地更绿、水更清；也正是这5年，谋篇布局、改革制度、抓铁有痕，中国正在努力探索一条超越传统增长模式的绿色发展道路。