新环保法将有助于化解产能过剩

4月下旬，全国人大表决通过新修订的《环境保护法》，为该法1989年通过后的首次修改。用一组数据可以反映出此次环保法修订的艰难历程和利益博弈程度:历时三年，两次更换起草机构，三易其稿，第四版终修成正果。分析称新《环境保护法》是我国现行法律中最严格的一部专业领域行政法，其对环保执法、处罚和公诉主体都有了更明确的说法。

环保执法的对象是环境，但实际渗透到国民经济各个组成部分，仅就工业领域，从产品设计到环保产业，再到工业消费品，涉及面极宽。本文集中讨论对当前日益突出的原料工业产能过剩的影响，认为新环保法将遏制工业企业的产能扩张。

首先，处罚设计加重，将直接影响现有企业的产能释放。

新法采取了对环境违法行为按日计罚、上不封顶的措施，破解当前环境违法成本低、变相鼓励污染的弊端，从法律制度设计上破解处罚力度弱难题。

2011年我国渤海湾漏油事故，国家仅能对肇事者美国康菲石油公司按法律最高处罚20万元，赔偿养殖户因溢油事故的损失总计16.83亿元，这与2010年美国就墨西哥湾漏油事件对英国石油公司处以百亿美元的巨额罚单相比，对比鲜明。再比如，国内雾霾严重，原因之一在于企业偷排污染，有的企业宁愿罚款也不愿主动防治，大气污染防治工作推进艰难，存在着违法成本低、守法成本高的极不正常现象，举例，钢铁行业的环保设施(布袋除尘)运行费用每吨一百元以上，低负荷运转或关停环保设备，一个中等规模钢企可每年减少支出数千万元，已远超应接受罚款的数额，企业自然缺乏防治污染动力。因此，按日计罚，上不封顶，从制度设计上堵住漏洞，从而形成对企业偷排污染的强大震慑力。

因此，新环保法施行将对现有工业企业形成影响，尤其造纸、石化、冶金等高耗能重污染行业，迫使这些行业将加大环保设施投入，形成整体行业的环保投资，全行业的平均生产成本将有所上移。然而，由于产能过剩，向下游消费用户转移成本能力较弱，最终，环保成本将大部分由工业企业来承担。这样，环保技改和盈利情况持续难改观，驱动现有企业有被动变主动，加快淘汰落后产能淘汰，从而抑制钢铁、煤炭、铝、稀土等企业的产能利用率。

新环保法对不同企业影响差异较大。各个行业的龙头企业，原有生产标准较高，市场份额较大，对现有设备的环保投入较小，从而整体受益，促进产业整合和市场份额集中。而中小高耗能高污染企业，面临市场退出风险，尤其上不封顶的处罚手段，对私营业主的心理震慑更明显。所以，为了稳定经济，政府需要加快推出司法解释，执行一定的损害计算标准，并建议对超过处罚企业营业收入一定比例(比如20%-50%)的处罚结果，要施行网络公开制度和上级部门备案制度，从而规范处罚行为。

其次，强化环评，将遏制工业企业后期产能新建步伐。

新环保法提升了环评的地位。一方面，从实际出发，强化规划环评，“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施”。地方政府在制定土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价。近年来，地方土地开发项目，吸引投资的工业园区，这些开发规划一般都是由当地政府牵头推动。然而，落实规划环评，是当地环保部门监察当地政府，形成下级监察上级或平级，执行力差成为各地环保部门头疼问题，规划环评存在着“先上车、再补票”，新法直接将其作为必备条件，法律设计上给了环保部门更高的权力。此外，旧法只对建设项目的评价做了原则性规定，并且只涉及了污染防治领域，新法规定“未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”，并规定相应的法律责任，“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负责审批建设项目环境影响评价文件的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状。”

强化环评，将遏制工业产能扩张。多年来，地方政府为招商引资，各地大兴开发区、工业园区。一般由当地政府先期组织土地开发，三通一平后，再将土地以协议或者拍卖等形式转让给企业建设新厂。在税费等方面的倾斜比拼下，存在着“政策上开绿灯”情况，有的企业先开工，后补环评手续。这样，地方政府主导的开发区、工业园，成为原料产业密集投建的重要平台，而随着原料企业密集入驻投产，开发区、工业园区会逐渐成为集中污染重灾区。目前，规划环评的高度被提高后，各地施行重点污染物排放总量，碍于当地环境容量的硬性条件，新建产能的步伐将被束缚。

总结新环保法的修订，过程艰难，结果较好，仍存瑕疵。比如公民依然不是环保公益诉讼主体、环保部门执法权依然偏弱。但是，千里之行，始于足下，解决环境问题难以一蹴而就，持续地将污染的外部性内化到企业成本，环境改善趋势逐渐明朗，这也将遏制工业企业产能无序扩张。接下来，各地需思考细化执行，莫让费尽心思出台的文件打了折扣，化为一纸空文。