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为什么要制定更高更快更严更好的煤控目标

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时间:2017-07-21 17:33:53
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为什么要制定更高更快更严更好的煤控目标煤炭消费总量控制的理念已深入人心,煤控项目的政策和实施方案研究进展顺利,取得了不少成果。值得庆贺的是,在“十三五”能源

煤炭消费总量控制的理念已深入人心,煤控项目的政策和实施方案研究进展顺利,取得了不少成果。值得庆贺的是,在“十三五”能源规划中第一次制定了两个有约束力的煤炭消费指标,即2020年煤炭消费占比58%和煤电供电煤耗310克标煤/千瓦时。煤控研究项目团队为此目标的设定贡献了微薄之力。

2013年煤炭消费达到峰值42.44亿吨后,煤炭消费量连续三年下降,2016年煤耗量37.84亿吨,三年共下降了4.6亿吨。2013年煤炭峰值已成定局。煤耗下降导致了2015年和2016年碳排放首次连续两年下降。分析2017年国内外政治经济形势的发展变化,给煤控工作带来了全新的挑战,我们必须制定更高、更快、更严、更好的煤控目标,迎接变化,应对挑战,抓住机遇,迎难而上,取得新进展。

2008年金融危机至今,中美两国的经济都已趋向稳定,并向好的方向发展,这种好的势头,带动世界经济的复苏,同时推动了能源和高耗能行业的发展。国际的经济、政治和能源市场还存在着许多不确定性。美国特朗普政府新的能源、气候变化和环境政策,欧盟政坛的右倾和全球范围的反全球化和反自由贸易的逆流,国际煤炭市场复苏和价格上涨,以及经济发展中忽略的转型正义诉求(如失业和生活水平下降),都对中国的煤控方案和研究产生影响。这种影响会体现在政策制定、企业社会责任、公众意识和国际谈判中。中国政府在应对经济增长、就业压力、环境挑战和巴黎气候变化协定的实施上所担当的角色和作用,都引人瞩目。这些压力也会传导到中国煤控项目第四期的工作上。

美国新总统特朗普的能源独立承诺,不可能也不想依靠可再生能源,而是依靠化石能源,鼓励发展煤炭、油气等矿石能源。美国制造业的回归,会增加能源需求和碳排放。美国政府退出巴黎协议,不履行在巴黎气候变化条约上承诺的国家自主减排方案(NDC),取消对发展中国家的资金、技术和能力建设的支持。取消或修改奥巴马政府一系列能源、气候和环保政策及行政法规。巴黎气候协议的实施面临严峻的挑战,气候变化谈判进入低潮。

2016年是中国“十三五”计划开局之年,经济发展步入新常态,GDP全年增长6.7%,单位GDP能耗降低5%。环境污染物总量控制目标也都超额完成。例如二氧化硫排放量下降了5.6%,比原定目标几乎翻了一番。这些都与煤炭消费量下降密切相关。

2016年能源消费增长1.4%,能源强度下降5%,煤耗量减低4.7%,主要来自民用和商业用煤的减少,以及清洁能源的替代。2016年工业部门煤炭消费量下降趋势停滞,这种状况令人十分担忧。见表1,电力行业煤耗量约为18.75亿吨,比2015年增长0.27%,水泥行业煤耗量约为2.17亿吨,增长1.3%,钢铁行业煤耗量约为5.96亿吨(根据钢协会员推算全国),比2015年增长2.6%,现代煤化工2016年耗煤5230万吨标煤,增长8.5%,煤炭开采和洗选耗煤2.7亿吨,比2015年减少10%,建筑领域耗煤3.5亿吨,比2015年减少0.2%。电力与高耗能制造业中的钢铁、水泥和煤化工2016年煤耗比2015年增加2730万吨,增长约1%。

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根据2017年国家统计局公布的数据,2016年全国规模以上工业利润总额增长8.5%。摆脱了近几年工业利润增长放缓的势头。煤炭、钢铁、水泥、建材的财务和经济状况有了明显改观,是为2016年下半年GDP稳中有升、全年GDP达到6.7%做出贡献的主要行业。今年第一季度,工业企业利润增速表现更为出色。利润改善的主要因素是工业产品出厂价格上涨。

2017年前半年(1-6月),工业生产和需求持续回暖。制造业呈现持续上升的扩张态势。很多高耗能产品产量继续增长。2017年1-4月份,据煤炭协会统计,煤耗上升3.4%,这种趋势延伸到今年6月份。2017年前半年,经济增长6.9%,第二产业增长6.4%。二季度GDP环比增长1.7%。全社会用电量2.95万亿千瓦时,同比增长6.3%。火电同比增长7.1%。粗钢、平板玻璃、水泥和焦炭产量分别为4.1975亿吨、4.14亿重量箱、11.13亿吨、和2.21亿吨,同比增长4.6%、5.8%、0.4%和2.5%。1-6月份原煤产量17.1亿吨,同比增长5%。进口煤炭1.3326亿吨,同比上升23.5%。工业部门煤炭消耗量的增长需要从驱动的源头,如房地产过热和出口加以抑制,否则危及工业部门的煤控目标。

2016年下半年以来,世界和中国的煤炭市场回暖,价格上升。中国煤炭市场的平均价格由2016年初的380元上升到2017年同期的595元。煤炭行业亏损的局面转好,亏损面收窄,部分煤炭企业出现盈利。许多国际著名能源研究机构,例如IEA、BP和多个公司财团的预测,都认为2017-2020年中国煤炭消费会回升,估计在40亿吨左右。这些预测基于未来有很多不确定因素推升煤耗。这种主流观点认为,促使煤炭消费进一步下降的阻力很大。中国政府“十三五”能源规划中,总能耗50亿吨标煤,煤耗41亿吨(29.3亿吨标煤)。我们认为,即便如此,2013年为煤耗峰值年(42.44亿吨)已是板上钉钉。

2016年下半年至2017年上半年的生产价格上涨,预计拉动2017年中国民营部门的投资增长率从2016年的3.2%到今年的6-10%的水平。2017年前半年GDP增长率达到6.9%,许多专家预测际全年增长6.7-6.8%,高于政府制定的6.5%的目标。但与此同时,抑制房地产过热的措施、下游制造企业的状态不明朗、汽车制造业的下滑和国际原料市场价格上升后劲疲乏,会对中国的经济和煤炭需求产生拉低的作用。

美国经济的回升,亚洲经济的持续稳定发展,欧元区和日本经济回暖,南美洲的经济的弱增长和世界贸易量的增长,都显示世界经济层面会比2016年乐观,这会刺激中国经济的增长和煤炭消费的增加。此外,“一带一路”的经济发展拉高对中国产品的需求。例如“一带一路”沿线国家的基础建设对中国的钢材需求量增加,预计2017年“一带一路”国家进口钢材3460万吨,同比增长12.4%;进口中国焦炭808万吨,同比增长28.5%。钢材和焦炭出口“一带一路”国家带动中国炼焦煤销量增长420万吨。水泥、建材等高耗能产品的需求增长,都会拉动中国国内的高耗能产品的生产和煤炭消费量。

多个行业产能严重过剩,供给侧结构性改革成为发展新动力。“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”是2016年经济调整和发展的首要任务。重点抓好钢铁和煤炭行业去产能。在“十三五”规划中,煤炭行业去产能8-10亿吨,钢铁行业去产能1.4亿吨。2016年钢铁煤炭去产能工作取得了重要阶段性成果。全国提前超额完成全年压减粗钢产能4500万吨、退出煤炭产能2.5亿吨以上的任务目标。一批违法违规、落后产能依法关闭退出,产业结构逐步优化,行业盈利状况显著改善。

尽管煤炭和钢铁行业去产能的结果比预期的目标高,例如煤炭行业去产能2.9亿吨,比2.5亿吨预期目标要高,但与整个行业仍有54亿吨多的产能相比,去产能率为5%,由于煤炭消费量的减少,煤炭生产量也随之降低到36.5亿吨,下降9%多。但产能利用率仍停留在66%左右,没有明显的变化。2017年政府的煤炭行业去产能任务1.5亿吨,去产能率才下降2.8%。这种情况在钢铁、水泥、建材、铝合金行业都普遍存在。供给侧结构性改革是长期的任务,2017年应该提高去产能率,否则产能利用率不降反升,产能过剩状况不会得到实质性改善。

更值得注意的是,某些地方政府把原有已停工的工矿企业计算进2016年的产能化解的任务中。甚至个别地方在其他省压减产能的时候增加自己地方的产能和产量,恶性竞争,抢占市场份额,为己牟利。2016年中国钢产量增长了3650万吨,有10个省(市/区)的钢产量增加,其中山西增加1471万吨、河北增加1202万吨,占总增量的73%。

2016年各地房地产投资高烧不退,导致钢铁、水泥、建材等高耗能产业继续增产和扩张产能。2017年前半年,这种发展趋势尚未彻底遏制住。钢铁出口的势头猛,遭到多国的反倾销诉讼。如果世界经济趋向好转,将会使相关行业的去产能变得更加困难。在过去三四十年间,几轮去产能都是没能及时抓住时机,地方保护主义严重,淘汰产能轻描淡写。一旦市场需求旺盛,僵尸企业和落后产能死灰复燃,使得去产能战役屡战屡败,高效和落后的产能并存,增加了整个社会的总成本。2017年要抓紧去产能不放松,加强节能节电,提高能源效率,降低单位产品煤耗,减少工业和电力的煤炭消费量。地方对去产能的积极性不高,甚至利用其它地方去产能之机,增加本地的产能。例如,地方利用中央政府下放电力审批权之机,大上煤电项目,导致火电行业早早进入去产能行列,投资资本搁浅估算接近万亿美元之巨。尽管如此,在某些煤炭生产大省,这种投资冲动依旧。

过剩产能危害中国金融体系的稳定,是心腹大患。中国银行的年储蓄总额2016年超过5万亿美元,约为美国和欧盟的储蓄额的75%。2015年总投资量占GDP的43%,导致信贷增加。信贷占GDP的比率从2008年141%增加到2016年260%。过剩产能、僵尸企业和落后淘汰的企业沉积大量的投资,随着坏账的延期,会产生恶性循环,越来越多的信贷用于支撑落后的过剩产能和僵尸企业,拖累经济活力和增长,是造成潜在的巨大金融风险的主要因素之一。

全国空气质量问题仍然突出。北方地区冬季污染较重,PM2.5浓度数值比非采暖季普遍高20-30%左右。从监测数据上分析,2016年9月后,重化工比例高的地区PM2.5浓度比2015年同期要高许多。2016年11月15日到12月31日期间,京津冀地区的PM2.5平均浓度为每立方米135微克,为非供暖期浓度的2.4倍,仅12月份就发生了5次大范围的重污染过程。2016年12月16日至22日,我国中东部出现大面积灰霾。据环保部通报,此次污染的灰霾面积为188万平方公里,其中,重霾面积为92万平方公里,占灰霾面积比例的49%。大气污染影响了4.6亿人。环保部监测数据显示12月20日,全国空气质量日均值达到重度及以上污染的城市共有90个,京津冀及周边地区共54个,占总数的60%。其中,全国达到严重污染的城市共42个,京津冀及周边地区35个,占总数的83%。其中,石家庄市PM2.5日均值最高,达到614微克/立方米。2016年下半年空气污染的恶化拖累了上半年空气质量明显改善的进度,使得全国的PM2.5浓度改善幅度比2015年低许多。

据环保部报道,2017年第一季度,全国地级338个城市的PM2.5浓度平均数值为63微克/立方米,与2016年同期相比上升3.3%,空气质量明显恶化。京津冀地区的PM2.5平均数值升高26.7%,珠三角升高25.7%,长三角地区下降13.6%。2017年空气污染治理开局不利,为完成全年控制目标敲响警钟。例如,北京地区按“大气十条”要求,2017年PM2.5浓度要从73微克/立方米下降到60微克/立方米,挑战不可能实现的任务。

绿色和平对2017年前半年(1-6月份)全国366座地级市的空气质量进行了整体分析得出,这些城市的PM2.5平均浓度48.7微克/立方米,与2016年同期(49.0微克/立方米)相比小幅下降;而PM10、二氧化硫、一氧化碳三项污染物浓度同比有不同幅度的下降。这366座中空气质量不达标比率77.9%,比去年同期(74.0%)有一定幅度的上涨,有49个城市的PM2.5平均浓度超出国家标准两倍以上,相比去年同期(45个)也略有增加。而京津冀传输通道的“2+26”城市整体 PM2.5平均浓度为78.6微克/立方米,同比上升5%,大气污染状况反弹较大。可以看出,工业煤耗增加,是导致空气质量没有改善的主要因素之一,二者是正相关的。同时也说明污染物末端治理的成效没有明显改善,许多企业仍然没有严格执行环保部颁发的排放标准。此外,量大面广的小、散、乱、污企业随着经济和生产的好转,污染物排放也随之增加。

“大气十条”经过几年的贯彻落实,空气质量有了改善。2017年是“大气十条”的验收收官之年,但与设定的目标仍有差距。主要的规划和战略的措施方向是对的,措施也是有针对性和可实施的。缺失的重要环节是监管不严,许多地方的环境监管形同虚设。各种各样的“政治蓝天”和过后的“雾霾复辟”都反映了这种令人尴尬的局面。中央多次反复的环保督查都一致指出监管不严的要害,但解决办法路数很少。

中央环境督察组在现场督察中发现,72%被督察单位存在违法违规的问题。在各级政府和企业中,不少党员干部视环境违法如同犯一般错误,甚至带头试法,不以为耻,反而以护厂生产、护地方经济为荣。根据煤控的研究报告,如果各地都严格遵守环保部制定的各类用能设备污染物排放标准,空气污染物(PM2.5)可以减少一半以上,严重的雾霾天数大大减少。在大气环境容量的限制下,企业搬迁腾退要扎实地完成。在各地出台的方案中,真正能管用管好的实施办法不多,多是罗列一些措施。最近许多省市都出台了一些严厉的政策和措施,如何落到实处是关键。新的“环境保护法”称为史上最严的环境法,在环境污染如此严重的情况下,“按日计罚”的缴纳款年总计只有几亿人民币,这与人们对严格执法所产生的年惩罚(几十亿甚至上百亿罚款)效果期望值相差甚远。

监管不严的后果,直接导致煤耗增加、污染加重。例如在“大气十条”中要求,山东省2020年煤炭消费比2012年减少两千万吨。实际情况是,山东省是煤耗不减反增的少数几个省份之一,2016年增加了三千多万吨耗煤量。在全国铝合金行业产能严重过剩的情况下,山东省滨州市邹平县魏桥集团利用自备电厂提供低价电力的优势,助长有色金属增长,争夺市场,扰乱了去产能的布局和市场竞争规则。监管部门至今对此尚未表态。陕西省发改委对减煤工作不实不力。全省2014年规上工业1000万吨减煤任务仅完成295万吨。2015年300万吨减煤任务仅完成11万吨。表观上看陕西省两年减煤1300万吨,但空气质量没有改善,汉中平原仍是全国污染最严重的地区之一。

2017年是落实“气十条”的收官年,打好蓝天保卫战,重点抓好空气污染严重地区的煤控,决战决胜。李克强总理在2017年政府报告中,提出要有壮士断腕的魄力,“打好蓝天保卫战”。京津冀PM2.5浓度从2013年106微克/立方米下降到2016年73微克/立方米。要使京津冀的空气质量进一步改善,需要在京津冀及周边地区,包括山西、河南、山东和内蒙中东部抓好煤控工作。李克强总理提出要抓好散煤治理,尤其是北方地区冬季取暖和炊事的散煤利用问题。2016年12月份全国最严重的一次大面积雾霾,一直从北方延伸到南方地区,空气污染最重的是华北地区。所以只讲京津冀协作,不讲京津冀周边地区的参与,京津冀不可能完成空气质量改善的任务。抓好散煤工作很重要,但散煤治理比抓工业和电厂的污染物减排要困难得多。

在我国散烧煤中,民用炉具燃煤和中、小锅炉等年散烧煤用量很大。若再考虑公共机构、工业小窑炉以及其他尚未统计或尚未识别的散烧煤,数量会更大。在农村和城镇的居民散烧煤的数据统计中,有些省市已经开展入户调查,但与当地统计数据出入很大,很多民用煤并未进入统计口径。全国散煤量估计7-8亿吨或更高。散煤燃烧基本上为分散式燃烧,没有采取除尘、脱硫等环保措施。据了解,1吨散煤燃烧排放的污染物量是火电燃煤排放的5-10倍。散煤中民用煤炭约3亿多吨,占全国耗能量不足10%。但按目前状况推算,我国民用散煤污染物排放超过燃煤电站污染物排放总和。此外,由于散煤燃烧属于低矮面源,排放高度非常低,加上户内使用,对公众健康的危害更为直接。

散煤治理知易行难,投入高、收效慢、常反弹、难核查。治理农村散煤时,政府补贴高效的炉具,好煤配好炉,提供经过加工的型煤。但是型煤和好煤的价格比较高,许多农户在私底下买便宜的劣质煤。这种情况屡见不鲜。煤改电也遇到冬季采暖要保持室温的问题。由于优价电在夜晚供应,白天的电价不优惠,采暖费用高,许多居民又改用燃煤采暖。天然气供应不足和价格高,阻碍了煤改气的进展。可再生能源利用遇到技术和资金投入的问题。

2016年,全国碳市场启动的准备工作整体滞后。作为碳市场“根本大法”的《全国碳排放权交易管理条例》仍未出台,原定于2016年发布并实施的配额分配方案尚未落地,部分省份碳市场建设进度严重拖后。在碳排放权定性、配额分配、总量目标及其减排贡献等方面仍存争议。2016年,《用能权有偿使用和交易制度试点方案》正式发布。用能权和碳排放权,一个作用于源头、一个作用于末端,两者之间存在交叉覆盖、重复交易,受控企业也面临双重管理和合规的诸多困惑。国家碳市场如何与其他市场机制和政策工具之间相互协调和配合,发挥协同效应,也是当前备受关注的问题之一。碳市场的建立对煤控的贡献在短时间内有延后的现象,需要加紧推动碳市场与煤控规划的相互促进。2014年是中国二氧化碳排放极具重要意义的转折点。2015年二氧化碳排放比2014年降低0.5%,2016年下降约1%。二氧化碳排放从逐年增长走向一个平台期或下降期,揭示中国低碳经济发展路径,经济增长与碳排放从相对脱钩走向绝对脱钩。煤控项目课题组要继续努力,实现2020年和长远的煤控目标,确保2014年为中国的碳排放峰值年。在2018年的国际气候谈判大会对各国自主减排贡献进行盘点时,不仅展现中国可以提前实现2030的CO2排放达峰的目标,同时促进发达国家更多的减排。对美国及一些发达国家在实施巴黎气候变化协议的倒退猛击一掌,增强国际社会应对气候变化的信心。

我们要清醒地认识到面临的困难和挑战,努力奋斗,迎难而上,接受挑战,认真严肃地做好应对的措施。与前三年的任务相比,今年是实现“十三五”能源规划中煤控任务的关键年。在前三期的工作基础上,2017年第四期要做好整体布局,设立更高更严更快更好的目标。抓铁有痕、踏石有印,狠抓落实不放松。国内外政治经济形势变化很快,煤控政策和实施力度不能放松,否则前三年的进展将可能功亏一篑。

2017年的煤控年度指标可以定得比政府设定的指标更高更严些。这种高指标可调动积极性和努力奋斗的精神,争取更好的成绩和结果,也可以避免某些不确定因素的变化所产生的影响,例如较高的GDP增长率和世界贸易市场回暖,会产生较高的煤炭需求,课题组必须采用更有效的措施,促使煤炭的消耗量下降,通过更多努力确保政府目标更快更好的完成和超额完成。

2017年上半年的煤耗上升不要也不能打乱、降低煤控的部署和目标。在2017年下半年,要全面紧急动员起来,争取实现2017年工业部门煤耗下降2%的高限目标。无论有多么困难,也努力使2017年煤耗量保持零增长。




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