垃圾污水处理全面实施PPP文件内涵剖析

财政部、住建部、农业部、环保部联合体发布了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号），该《通知》的出发点是：彻落实中央关于现代市场体系、生态文明制度建设的战略部署，进一步规范污水、垃圾处理行业市场，提高政府参与效率，吸引社会资本参与，促进行业健康发展。

四个部是以联合发布“通知”的方式，告知全国各省级相关厅局，拟对“政府参与的”污水、垃圾处理项目全面“实施”PPP模式，因其为“通知”，所以“财建[2017]455号”文的内容原则性多于操作性，据笔者所知，财政部后续将有配套操作性合同文本推出。

《通知》提出对污水处理厂网一体打包，对垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实施绩效考核和按效付费，强调规范操作，严格按照财政PPP工作制度规范体系执行，防止变相举借政府债务，防范财政金融风险。

《通知》不仅要求“政府参与的”新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，而且存量项目要转型为PPP模式实施。通过财政可承受能力论证及物有所值评价的各类（应该是包括城市、农村、工业园区，但是否不应包括工业企业的？）污水、垃圾处理项目，全面实施PPP模式。

“政府参与”的形式，包括以货币、实物、权益等各类资产参与，也可以公共部门身份通过其他形式（有待继续明确）介入项目风险分担或利益分配。政府参与的途径限于PPP模式。

《通知》明确政府可以在符合PPP相关政策规定的前提下对项目给予必要的支持，并提出了财政部一直强调的5项禁止性要求，即：不得为项目融资提供担保，不得对项目商业风险承担无限责任，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

除了原则性规定外，《通知》第（八）项“优化财政政策”威力更强，对“未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出”。同时明确，“各级地方财政要积极推进污水、垃圾处理领域财政资金转型，以运营补贴作为财政资金投入的主要方式，也可从财政资金中安排前期费用奖励予以支持，逐步减少资本金投入和投资补助”。强调“加大对各类财政资金的整合力度……扩大规模经济和范围经济效应，形成资金政策合力”，也许是在为财政在污水、垃圾处理领域的产业投资基金在作铺垫。

《通知》明确，污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式工作，各级地方政府是责任主体，以“中央引导、地方推进、市场配置资源、模式全面实施”为主线，建立中央规划部署、地方贯彻落实、多部门协调合作的工作机制。