国土资源部将完善光伏用地政策

一边是国土资源部6号文对农业光伏土地用地政策的限制，大量农业光伏项目用地出现“违法”状况，一边是包括中央电视台、人民日报等中央及地方主流媒体对农业光伏对扶贫等诸多方面的带动作用大肆宣传，用地政策与光伏产业的发展到了难以协调的境地。近期的一个好消息是，在2个月前国土资源部2016年度土地矿产卫片执法监督检查工作推进会上，执法监察局局长崔瑛的一个讲话中提及了光伏项目用地问题，“部有关司局正在研究完善光伏项目用地政策，可能涉及政策调整。在新的政策出台之前，暂时不在土地卫片检查信息系统中填报。”

2015年，国土部下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用的意见》(国土资规〔2015〕5号)要求对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续，其中农用地的类型按照土地调查成果认定，光伏方阵的面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号)核定。

自该文件下发以来，光伏产业出现了多次土地用地的冲突，天津、辽宁等地光伏电站因为土地性质问题或被要求停工拆除已安装的组件，或被要求按照建设用地管理缴纳土地费用，导致项目无法开展。2017年上半年，这一冲突加剧到了顶点，辽宁大量光伏电站因占用草地而一度被勒令停工。

卫片的意思是利用卫星遥感监测等技术手段制作的叠加监测信息以及将有关要素成形的专题影像突破;土地卫片检查是国土资源部门根据地面的实时卫星照片来监督、检查各辖区内的土地利用行为，及时发现违法行为并加以处罚，以达到合理保护土地的目的。从2000年开始，中国每年都进行一次全国范围得卫片检查，对依法用地采取了强有效的推动和监管。据悉，2016年的卫片检查结果于今年6月30日之前从各地上报至国土资源部。

在崔瑛局长的讲话中还提及，“为便于全面掌握2016年度卫片检查所涉及的光伏项目用地情况，为部研究调整政策提供参考，请各地在报部的卫片检查工作情况报告中，对2016年度所有的光伏项目用地单独进行分析，包括光伏项目数量、占地面积、所占用的各种地类面积，审批情况及规划符合情况等。”

由此可见，未来国土资源部将根据农业光伏的实际发展情况进行“严中有松”的管理办法，不再搞“一刀切”的管理。崔瑛局长的讲话还提及，关于设施农用地，“对实际确实属于农业用途的，无论是否在土地变更调查中变更为新增建设用地，都不纳入卫片检查统计范围。但不纳入卫片检查范围的并不是说执法都不管。设施农用地存在违法违规行为的，要按照土地管理法律、法规的有关规定进行处理。法律法规有明确处罚依据的，执法部门应依法查处;没有处罚依据的，应由其他相关业务部门监督管理。”

从上述讲话中可以看出，中国光伏企业应该严格自律，不能以打擦片球的方式作出违法行为。农业光伏必须要重视农业，此外，农业光伏的标准也亟待出台——中电联发电标准化中心与科技部主导的国家现代农业产业协同创新战略联盟正加快推动相关农业光伏的标准制定工作。

此次会议，还明确了关于临时用地的问题，崔瑛局长表示，与设施农用地的处理相似，对实际用途确实属于临时建设占用的，不属于实际建设的新增建设用地，不纳入卫片检查范围。

崔瑛局长总结了各地汇总的问题和建议，相关信息可分为三类：一是管理制度和管理政策方面的问题和建议，属于顶层设计;二是加强和改进执法监察工作;三是卫片检查政策执行方面的问题及建议，“属于改进和完善的问题，我们将抓紧研究，提出措施。”

在光伏用地上，土地性质的矛盾是一方面，光伏企业要严格把控不占用基本农田;此外税收也是一个较大的矛盾——根据国土部门的回复“应税面积的确认，凡符合财税[2006]56号规定，由光伏发电企业做为实际使用人、缴纳城镇土地使用税的情况下，按照合同约定的土地面积做为应税面积”，由此，凡在土地租赁合同中的所有土地都需要缴纳。但这一点由于没有明确的法律条文规定，目前各地都是依据地方政府的态度各自执行，随着光伏电站推进的规模的日益增大，光伏投资企业遇到催缴土地税费的情况也正在增多。5月份山东省部分光伏电站业主就收到了当地税务部门要求按照5-8元/平方米的标准缴纳城镇土地使用税的通知。