开征环保税：税收是外衣 环保是内核

伴随着2018年1月1日环保税法的施行，环保税将取代现行排污费，环境保护将正式由费改税。据专家表示，“税收”只是外衣，“环保”才是内核。环保税法在本质上应属于环境法，而非经济法的范畴。此外，完善环保税制度还应厘清排污权的有偿取得和环保税以及对环境损害赔偿的损害赔偿三者之间的关系。

作为“绿色税制”的重要一环，环境保护税法将于2018年正式实施。今年4月，环保部部长陈吉宁在就2016年度环境状况和环境保护目标完成情况等向全国人大常委会作报告时，就表态，“今年将做好环境保护税开征准备工作”。

准备工作中引人关注的税法实施条例，在环保税法通过半年后，公众得以正式参与建言献策。

6月26日，由财政部、税务总局、环境保护部起草的《环境保护税法实施条例(征求意见稿)》(以下简称意见稿)，向社会公开征求意见。

意见稿共42条，在环保税法的基础上对环保税征收事项作出了详细规定，明确了纳税人和征税对象，细化了应税污染物排放量的计税依据和环保税减免情形等。

“主要为了保障环境保护税法的顺利实施。”北京林业大学人文学院生态法研究中心副主任、法学系副主任杨朝霞在接受法治周末记者采访时指出，意见稿对于监测数据的真实性保障措施、涉税信息共享平台建立等具体操作层面的规定具有积极意义，但环保税的调节作用还有待于政策的落实，尤其要严格环境监测的监管。

环保税的调节作用

在实施近39年之后，作为中国最早制定并实施的三项环境政策之一，排污收费制度将退出历史舞台——伴随着2018年1月1日环保税法的施行，环保税将取代现行排污费，环境保护将正式由费改税。

去年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过环保税法，酝酿了近十年的环保税落地。作为中国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法，环保税法的出台被誉为中国环境保护里程碑事件，传递出中国经济转型更加注重生态文明建设的重要信号。

“遵循的原则之一就是将排污费制度向环境保护税制度平稳转移。”全国人大常委会法工委经济法室副主任王清在新闻发布会上表示，环保税法的总体思路是由“费”改“税”，即按照“税负平移”原则，在纳税人、征收对象等方面都与现行排污费制度相衔接。

环保税法明确规定纳税人为直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。此次意见稿进一步明确了其他经营者范围，界定为个体工商户和其他组织，与现行排污费缴纳人保持一致，不包括居民个人和不具有生产经营行为的机关，并将个体工商户纳入征税范围。

在征税对象上，环保税与目前的排污收费项目相当，包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类。意见稿对这四类污染物的具体定义进行了解释和细化，如明确固体废物是指在工业生产活动中产生的固体废物和医疗、预防和保健等活动中产生的医疗废物，以及省、自治区、直辖市人民政府确定的其他固体废物；噪声是指在工业生产活动中产生的干扰周围生活环境的声音。

尽管过去通过收取排污费对我国防止环境污染、保护环境起到了重要作用，“但在实际执行中也存在一些问题，如执法刚性不足、地方政府和部门干预等，影响了该制度功能的有效发挥。”财政部税政司司长王建凡认为，很有必要实行环境保护费改税。

“环保税就是‘以经济手段为主’的长效机制的一个重要组成部分。”财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康曾指出，环保税法的出台以法律形式确定了“污染者付费”的原则，提高了环保税征收的规范性和透明度，有利于向排污企业释放减排信号，但受各种主客观因素制约，仅是平移了原来排污费的负担，改革力度显得有些不足。

杨朝霞则指出，此次意见稿作为行政法规，对于环保税的具体实施操作进行具体规定，有利于保障将要施行的环保税法的顺利实施，但环保税直接将排污费“平移”还有待研究和改进。

“多排多收税，少排少收税，以经济手段调节企业排污行为。”杨朝霞进一步指出，环保税是一种调节税，其目的不是增加国家财政收入，不能把生产经营领域税收的原理和规则简单套用到环保税，要讲求手段的合理性。

税务与环保部门的衔接

随着环境保护由费改税，收费与征税两套制度的转换，环保税征管直接涉及的税务和环保两部门，双方如何做好协调是外界关注的焦点。

在排污收费制度中，排污费由环保部门“自收自支”，而环保税的征收部门由环保部门改为税务机关，环保部门则配合，实行“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享”的税收征管模式。

贾康表示，现行排污费由环保部门征收管理，改征环保税后，将由税务机关按照环保税法和税收征收管理法的规定，在环保部门协助配合下征收管理，增加了执法的刚性和规范性。

为做好两部门的衔接工作，环保税法明确规定环境保护主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制，这是我国第一部明确写入部门信息共享和工作配合机制的单行税法。

在此基础上，意见稿亦把两部门的协调工作作为重点解决的问题，明确提出国务院税务、环境保护主管部门建立全国统一的环境保护税涉税信息共享平台，制定涉税信息共享平台技术标准，明确数据采集、存储、传输、查询和使用规范。

此外，意见稿还进一步明确了税务机关、环境保护主管部门和地方人民政府在环保税征收管理中的职责；细化了税务机关与环境保护主管部门之间通过涉税信息共享平台传递信息的具体内容；还对环保税的管辖权以及税收管辖争议的处理办法进行了规定。

“信息共享机制的建立有助于解决部门衔接问题，具有积极意义。”杨朝霞指出，环境保护由费改税的一大原因是解决目前环保部门环境执法监管和排污费征收的身份角色矛盾问题，但能否真正做好环保、税务两部门的衔接工作，有待于相关部门的政策落实，且在衔接过程中造成的行政资源消耗也是需要注意的问题。

环境监测数据真实性

无论是排污费还是环保税，其收费或计税的依据都依托于相关主体的污染物监测数据。但近年来，“监测设备不运行，监测数据造假”的行业乱象时有发生。

本应是环境监测的执法者，但陕西省西安市环保局长安区空气质量监测站站长却偷配监测站钥匙，用棉纱堵塞空气采样器，给空气采样器“戴口罩”，干扰监测数据。今年6月，环境监测人员给采样设备“戴口罩”数据造假案，由陕西省西安市中级人民法院一审宣判，7名涉案人员分别被判处有期徒刑一年三个月至一年十个月不等。

2016年7月，环保部就公布了8起上半年污染源自动监控设施及数据弄虚作假案例；今年4月，环保部更是发布了对京津冀等28个城市的督查通报，直指“花式造假”问题，点明数起企业在监控设备和监测数据上动手脚的行为。

在今年5月召开的中央深改组第三十五次会议上，环境监测被重点提及，会议连用三“最”，直言用最规范的科学方法、最严格的质控手段、最严厉的惩戒措施，确保环境监测数据全面、准确、客观和真实。

如何保证监测数据的真实性？意见稿作了进一步规定。

在环保税法明确纳税人对申报的真实性和完整性承担责任的基础上，意见稿对虚假申报、监测设备和数据违规的具体情形进行了细化，并提出惩处措施，明确对于进行虚假纳税申报等行为，应税固体废物的排放量按照当期固体废物的产生量计算；未按照国家规定安装污染物自动监测设备并联网，污染物自动监测数据不符合国家有关规定和监测规范，或者擅自移动、改变、损毁污染物自动监测设备的，篡改、伪造监测数据等行为，纳税人的当期应税污染物的排放量按照排污系数、物料衡算方法以污染物产生量计算。

“这是一个显著进步，用物料衡算来代替不真实的监测数据。”杨朝霞表示，目前我国的立法者充分意识到了环境监测数据造假问题并用细化的法律条文解决该问题，是值得欣慰的。但他也坦言，这是一个任重道远的问题，需要时间，在经历过一个阶段的法律和行政法规的执行后，不断发现问题，进而相应改进，一步一步踏踏实实解决问题。

为了更好地实现环保税的调节作用，意见稿对环保税的减免情形也作了补充细化，其中特别规定了，规模化畜禽养殖场产生的畜禽养殖废弃物在符合国家和地方环境保护标准的设施、场所贮存，并采取粪肥还田、制取沼气等方式进行综合利用和无害化处理的，免征环保税。

“对环境无害的，反而采取积极措施治理的当然要减免。”在杨朝霞看来，这符合环保税减少污染物排放、推进生态文明建设的开征目的。

“‘税收’只是外衣，‘环保’才是内核。环保税法在本质上应属于环境法，而非经济法的范畴。”杨朝霞告诉法治周末记者，环保税的调节作用是要以严格的环境监管作为前提和基础的，否则是本末倒置，只有环境监测数据真实，环保部门、税务部门恪尽职守，用好现有的环境制度，才能有效发挥环保税的调节作用。

他还补充道，完善环保税制度还应厘清排污权的有偿取得和环保税以及对环境损害赔偿的损害赔偿三者之间的关系。