绿色和平解读《2016中国环境状况公报》：挑战仍然艰巨

6月6日，北京——作为环保部每年最重要的年报，近日，《2016中国环境状况公报》发布，针对《公报》中的大气污染、水污染防治、湿地保护等议题，我们进行了解读和分析，总体来看，中国环境保护的挑战仍然艰巨。

在大气污染领域，继2015年后，《2016中国环境状况公报》(下称《公报》)再次将空气污染问题放到了首位。据《公报》中数据显示，2016年城市环境空气质量不达标的城市为254个，占到了全国有空气污染国控数据338个城市的75.1%，对比2015年的数据，城市数量上有3.3%的好转。尽管如此，中国依旧面临着严重的空气污染问题，并亟需更严格的政策来加快空气质量的改善速度。

根据2016年1月生效的新《大气污染防治法》(下称《新大气法》)，城市环境质量不达标的城市需要及时编制所在城市的《城市大气环境质量限期达标规划》。这也就意味着按照《公报》中的数据，254个空气质量不达标城市中刨除不设区城市，都应编制相应的《城市大气环境质量限期达标规划》。然而实际情况是，目前已实现编制的城市大多是在《新大气法》生效之前自发进行的编制;而《新大气法》生效至今已一年半的时间内，编制出相应《城市大气环境质量限期达标规划》的城市寥寥无几。

《新大气法》的有效实施不仅可以促进《大气污染防治行动计划》一期目标的实现， 也将成为中国空气污染治理的权力与责任下放的最好体现。就京津冀地区而言，《公报》提到“整体PM2.5年均浓度71μg/m3，其中北京PM2.5年均浓度为73μg/m3”，这一数字对比《大气污染防治行动计划》一期目标“北京2017年年平均PM2.5浓度控制在60μg/m3左右”还有较大的提升空间。 尽管短期强化措施的出台和实施固然很有必要，但从长期来看，京津冀地区的空气污染“大户”如石家庄、保定等城市都应尽早开始其《城市大气环境质量限期达标规划》的制定和实施，这才是“治疗”北京雾霾问题一剂药力更持久的良方。

因此，绿色和平呼吁大气环境质量不达标的254个城市尽快开展及完成编制其《城市大气环境质量限期达标规划》;相关部门急需出台《城市大气环境质量限期达标规划》的技术指导意见，地方政府将逐渐成为其地方环境治理主导，因而城市级别的相应能力建设十分关键;此外，《大气污染防治行动计划》一期终期评估的前期准备工作应尽快开展，尽可能缩短后续二期计划出台政策周期。

在水污染领域，《公报》显示，2016年，中国地表水环境监测网络进一步完善，地表水国考监测断面由2015年的972个增加至1940个，增加了一倍有余。同时，《公报》中指出中央财政水污染防治专项资金达到140亿，超过了大气和土壤。“水环境质量目标”作为约束性指标，首次被写入“十三五”环境保护规划。

但是，根据绿色和平近期发布的《" 十二五" 期间中国各省( 自治区、直辖市)地表水环境质量改善情况评估》报告，2011年以来，尽管中国地表水环境质量总体趋好，局部地区仍存在水质恶化，这也在《公报》中得到印证。2016年中国地表水质量较2015年有所改善，但十大流域中仍然有四个流域为污染集中区域，其中，海河流域仍为重度污染，劣V类水体较2015年持续上升。海河流域的污染情况为京津冀水质改善增加了难度。京津冀于2014年签订《京津冀水污染突发事件联防联控机制合作协议》，该协议仅针对突发事件的合作，并不能从根本上有效改善区域水环境质量，区域水污染联防联控机制的建立应尽快提上日程。

2015年国务院颁发《水污染防治行动计划》强调水环境质量目标管理，是水环境管理改革重要的里程碑。正在修订的《水污染防治法》也明确提出地方政府应对本行政区域水环境质量负责。2017年即将公布的“城市水环境质量排名”将加速地方水环境改善进程，从而加快中国的水环境改善。中国各级地方政府应当积极承担起改善地表水环境质量的责任，落实水质规划目标，为公众提供更好的地表水环境。

在生物多样性领域，《公报》首次加入了“受威胁物种”数据，指出受威胁的高等植物占总数的10.9%，受威胁的脊椎动物占总数的21.4%。这得益于环保部对生物多样性数据基础研究的投入。这些基础数据的陆续公布，完成了《中国生物多样性保护战略与行动计划》中期目标的“生物多样性保护优先区域的本地调查与评估”的任务，这将极大地帮助相关部门制定有针对性的保护措施，也利于民间机构参与到生物多样性保护中来。

中国作为《生物多样性公约》履约国，要在2020年达到其制定的“努力使生物多样性的丧失与流失得到基本控制”这一目标，时间紧迫、挑战巨大。保护生物多样性就是保护生态系统，各省将在2018年底完成生态保护红线的划定工作，所有生态重要区域和生态敏感脆弱区域将被划入红线禁止或限制开发区，这或许能成为中国生物多样性保护的有利契机。

在海洋环境保护领域，《公报》显示，中国典型海洋生态系统健康状况不容乐观。21个监测中的典型海洋生态系统中，处于健康、亚健康和不健康状态的海洋生态系统分别占总数的23.8%、66.7%和9.5%。与2015年相比，处于亚健康和不健康的海洋生态系统比例有所下降，但仍占到了76.2%，中国海洋生态保护的挑战仍十分巨大。

多年来对海洋资源的无序开发带来的过度捕捞、填海造地、海洋污染等问题是造成中国海洋生态系统持续退化、生物多样性丧失、生态环境风险增加的主要原因。其中，由于多年来中国海洋实际捕捞量大大超过资源可捕量，这直接威胁到海洋生态的平衡。目前这些问题依然在持续，迫切需要中国政府在开发海洋资源的同时，切实地保护海洋生态环境。

在湿地保护领域，《公报》显示，2016年的湿地保护工作成果与2015年相当，其中新增国家湿地公园试点数和新增湿地保护面积略有下降。

不过，滨海湿地依然在“生病”。14个滨海湿地中(包括河口、滩涂湿地、珊瑚礁、红树林和海草床)，有9个处于亚健康状态，同2015年相比没有显著改观。特别是苏北浅滩的滩涂湿地，是全球候鸟迁飞区之一的东亚-澳大利西亚迁飞区的重要通道，是众多濒危物种赖以生存的栖息地。与其重要生态价值不符的是，目前中国很多重要的滨海湿地仍处于保护的真空状态。

保护中国滨海湿地及其生物多样性是建设生态文明的重要内容，但中国滨海湿地的保护率只有24%，明显低于全国43.5%的湿地平均保护率。

根据2017年2月发布的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，2017年底前京津冀及长江沿岸的11个省市应完成生态保护红线的划定，其中江苏、上海、天津、河北等省市的部分滨海湿地已具备国际重要湿地的条件，极具生物多样性保护价值。这些区域应重点加强滨海湿地的保护工作，严守8亿亩湿地红线，将重要的滨海湿地划入一类生态保护红线，严禁开发，确保其生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

在农业领域，《公报》数据表明，中国耕地质量总体偏低。该评级根据中国首部耕地质量等级国家标准《耕地质量等级》得出。作为评估耕地质量的综合性指数，其指标体系虽然包括了生物多样性、障碍因素、清洁程度等指标，但无法反映日益严重的农业面源污染问题，特别是日益多样的农用与养殖化学品的投入，如农药污染和抗生素污染。

中国目前仍以化学密集型农业为主，不仅带来耕地污染，还会对农地周边的水体、空气和生态环境产生影响。以养殖业为例，《2017年中央一号文件》中鼓励生鲜奶制品消费，但奶牛养殖产业是养殖业中温室气体排放的主要来源之一，而养殖业又是主要温室气体排放来源之一。在养殖业规模化和产业化的过程中，抗生素、重金属和兽药的使用问题越发突出，集中排放会造成对土壤和水源的集中污染。如果缺少合理规范，养殖业的集中快速发展恐将对减排和脆弱的牧区生态带来更大压力。

此外，中国依然是全球化学农药与化肥使用量最大的国家。虽然农业部已出台《到2020年农药、化肥使用量零增长行动方案》，部分地区农药化肥使用量已在缓慢下降，但是全国化农药与化肥使用强度高于全球平均水平的形势并没有得到明显遏制。

为明确耕地质量和整治农业面源污染，近年来中央各部委牵头开展了多个调查，力争农业面源污染加剧趋势到2020年得到有效遏制，遗憾的是，《公报》未对农业面源污染情况做出足够披露。绿色和平呼吁环保部协同各责任部门，关注农业面源污染，特别是种植中的农药化肥污染，以及高速发展的集约化养殖业造成的温室气体排放、抗生素污染和重金属、禽畜粪便污染等，及时向社会公开信息，确保农业与生态环境的可持续发展。