特朗普毁约《巴黎协定》 美国“能源新政”将走向何方？

美国新总统特朗普上台后调整诸多内政外交政策，对能源和环保政策的调整尤为激烈，许多方面甚至是根本性的，或将产生深远影响。但其能源新政的实际推进落实受到法律、市场、技术和资金等多方因素制约，实际效果在短期内来看很可能是虚多于实。

新政实施面临法律制约

上任4个多月以来，特朗普通过签署总统令、备忘录和法案等方式，加紧为能源领域重新建章立制。已经要求废除、撤回或重审近十项奥巴马时期制定的能源环保法规，并取得一定进展。特别是3月28日签署推动美国“能源独立”行政令，被美国主流舆论认为具有标志性意义，或许代表美国能源与环保政策的彻底转向。6月1日，特朗普宣布美国退出旨在推进全球气候治理的《巴黎协定》，意味着要改变奥巴马时期的气候政策，也将影响其能源政策。但其实，这些法令要走出白宫、迈向市场，还有很长的路要走。

比如，2015年12月美国国会通过的2016年度预算案，确定2016～2021年期间对风能和太阳能增加投资约730亿美元。也就是说，对可再生能源的补贴基本被锁定了，特朗普要削减补贴也得等到4年后的2021年。

目前，美国已经有超过30个州或地区制定了可再生能源标准，近10个州或地区制定了可再生能源目标，还有许多州制定了自己的减排计划，这些都不受联邦政府制约。甚至特朗普自己选定的能源部长里奇·佩里，也在任命听证会上宣扬德克萨斯州的风电建设成就。

即便《巴黎协定》也包括自己的“退出条款”：第28条规定，任何成员只能在《巴黎协定》生效三年之后方可提出退约，然后在下一年实际生效。因此，美国最快也要到2020年才能真正提出退约，然后到他任期的最后一年生效。而《京都议定书》第二期承诺有效期恰好到2020年，美国原本也没有参加，所以在这之前退出《巴黎协定》与否对美国的实质影响很难评估。

除了有限制能源新政的法律外，此前一些美国国内法的特殊规定也限制了新政的实际效果。比如，煤炭开采之所以成为能源新政的一个焦点，背后与美国的土地政策密切相关。美国国土上的土地分私土、州土和国土三类，奥巴马政府的一系列禁令只有权规制国有土地上的油气开采，而私有土地上的油气产出占美国总产出超过80%，储备超过76%，国土上只有煤炭储量才占大头，这也就解释了奥巴马一贯压制传统油气，但2015年以来美国油气产出却比2010年翻了近一倍。因此，尽管特朗普已经废除了奥巴马时期的煤炭开采禁令和水源保护禁令，但实际对刺激油气行业效果很可能有限。用一些美国舆论的话说，仅具有“边际效应”。

2016年6月，美国证券交易委员会（SEC）根据《多德-弗兰克法案》和《消费者保护法案》，给能源上市公司制定了一条规定：要求它们披露在能源投资中对各国政府的支付。此规定或导致大量内幕交易被曝光。但这条重磅规定却要求“暂缓一年执行”。到了今年2月，特朗普大笔一挥废除了这条规定，因此它几乎没有产生任何影响。同样，特朗普年初要求环保署撤回的“甲烷排放禁令”于2016年5月生效，也仅仅执行了半年多时间。若把执法、诉讼等繁冗程序算上，实际上也没有产生过多大影响。

面临严峻的市场制约

包括特朗普在内的许多人认为，奥巴马时期的能源和环保政策在管理上“自上而下”，给予可再生能源行业大量补贴，是对自由市场的严重干预，干扰了美国的能源市场秩序。事实上，特朗普新的能源政策也将面临同样的问题，许多目标并不符合市场规律，也存在干预市场的嫌疑。

美国的电力来源包括煤炭、天然气、核能和水力等方式，传统上煤炭发电占大头。但在奥巴马任内煤炭发电占比迅速下降，到2016年仅占发电市场30%的份额，首次落后于天然气（35%），且当年煤炭产量不到7亿吨，是1978年以来最低产量。同时，核电站的运行数量也在锐减，2016年仅有99座反应堆，比高峰时期的1990年少了12座。特朗普就此认为，是奥巴马的煤炭禁令和可再生能源政策压抑了煤炭和核电，造成大量煤电工人失业。

事实上，自页岩油气革命以来，美国天然气价格大幅下滑，2015～2016年冬季甚至创下近20年来的新低。据预测到2029年之前都难以超过3美元每百万英热单位的价格，许多发电站从燃煤转向燃气以提高利润，因此没有理由回到碳时代。特朗普宣称的“清洁煤炭技术”也并非清洁煤炭本身，而是清洁煤炭使用设备，这意味着发电企业需要更换设备，不仅会带来高额成本支出，新技术还将减少用工数量，并无益于改善就业。同时，煤炭开采企业也倾向于使用自动化程度更高的开采技术，增加生产不等于增加就业。实际上，煤炭工人仅占美国产业工人很小比例，从2008年到2015年，该行业人员数量从约8万人已降至6万人。鉴于美国国土面积巨大，从南非进口甚至比将煤炭从美国西北部运到东南部还便宜，这种情况下增加煤炭生产更加没有意义。

从干预市场的角度来看，美国内批评人士认为，特朗普扩大油气生产、增加油气出口并对相关进口征收调节税，很可能提高美国内油气价格，与之宣称的降低价格正好相反，这将削减消费者福利。而且不单会扰乱美国内能源市场，还可能扰乱国际能源市场秩序。同时，在天然气价格极低的情况下大举采煤，也不符合市场规律，未来这些煤炭只能用来出口，还将涉及更为复杂的问题。因此，解除煤炭开采禁令，获益更大的很可能是煤矿资本，而非煤矿工人。

技术瓶颈也不小

特朗普的能源口号中有两个数字抓人眼球，即通过开采美国国土上总值50万亿美元的油气资源，在未来7年增加300亿美元工资收入。事实上，这两个数字的实现都面临不小的技术制约。

第一个数字来自德克萨斯州公共政策研究所高级驻会研究员凯瑟琳·怀特。怀特一直在该州工作，在小布什任州长时期任水务发展委员会委员，里奇时期任环境质量委员会委员，后到该研究所从事能源政策研究。她在接受福克斯商业频道采访时提出这一数字，计算方法是把美国的油气储量简单加总，而忽略了开采的可行性和开采价值等一系列现实问题。

事实上，在业内原油探明储量是根据市场因素不断变化的。根据美国能源署（EIA）的统计，2015年底美国原油和天然气储量分别为323亿桶和324万亿立方英尺（湿气），分别比2014年下降11.8%和16.6%。这并不仅仅是因为开采减少了地下油气储量、勘探丰富了信息统计，还因为国际油价在迅速变化。据估计，当国际油价在36美元以下时，绝大多数页岩油井都不具备开采条件。若以每桶50美元的油价、每百万英热单位2.6美元的气价简单计算，美国当前可供开采的油气总值分别为1.6万亿美元和0.84万亿美元，即便加上其他类型的油气形态，也远远小于50万亿美元。

第二个数字来自路易斯安那州立大学教授约瑟夫·马森。2015年，马森在美国智库能源研究所的支持下发表了一份报告，称若把美国国土下所有油气储备都开采出来，可在未来7年每年增加320亿美元的工资收入。这家智库的总裁恰好是特朗普选后交接团队中主管能源领域的托马斯·佩莱。佩莱长期混迹于华盛顿能源圈，2005～2008年以来曾先后在三家能源游说机构工作过，目前成立了自己的能源机构：美国能源联盟，也被看作是能源研究所的羽翼，与能源利益集团游说有说不清的联系。而一旦研究报告跟游说集团联系起来，往往就跟行业利益挂钩，存在夸大其词和选择性描述。事实上，要实现每年300亿美元的工资增加，需要将从黄石公园到拉什莫尔山，从大雾山到白宫南草坪的所有国土上的油气都开采出来，这些地方显然难以用于油气开采。

此外，全球各大油气产区的油气品种有很大区别，主要加工区的加工技术和品种偏好不一样，各生产区与消费区之间签订的合同也千差万别，并不是说美国的油气卖到哪里都能用。比如,美国页岩油气革命大幅推升油气产出，但其品种主要是轻质原油，而德克萨斯州等冶炼重镇更偏好使用重质原油，因此这些多出产的油要么出口，要么混合成中质原油再行加工，如此仍需要从墨西哥或中东大量进口重质原油。

中国、印度是新兴能源消费大国，按逻辑可从美国大量进口原油，但事实上也面临许多技术和市场门槛。一方面，中印偏好冶炼产自中东和俄罗斯等地进口的重质油，要进口美国油必须更换技术或先期建设油料混合设施，增加支出。另一方面，中印对外原油贸易多以长期合同为主，比如中俄原油采购合同从2011年到2030年，时间跨度长达20年。中印增加从美国进口，还要经历调整。

或意味着能源战略定位的转变

最后应指出，特朗普能源政策组合自身存在大量相互矛盾之处，或体现其对美国能源战略根本路线的调整意图。

比如，特朗普一方面宣布重启尤卡山核废料设施建设，鼓励核电站建设，同时又大幅削减能源部预算，砍掉核技术开发资金，两者相互矛盾。特朗普还降低对替代能源的支持力度、加剧煤炭和天然气行业竞争，并可能影响美国内能源市场秩序，这些都不利于实现能源独立的目标。解释这一现象，一种可能是特朗普并未把确保美国能源独立作为其能源战略的根本目标，而是另有谋划。

从历史上看，尽管各届美国政府能源与环保政策多变，但均将能源独立、确保美国的能源安全作为核心目标，各项政策都围绕这一目标展开。即便是支持传统油气资源的小布什，到第二任后期也制定了不少支持可再生能源发展的计划。反观特朗普的能源政策变化，或许不只是能源政策本身从自由到保守的转变，而可能是对能源政策战略定位的转变，即将促进就业和经济发展作为更优先目标。所有政策都围绕后者制定，即把能源行业作为实现经济增长的工具，而非单纯的服务对象。如此，面临的挑战更大，对全球能源市场、国际能源治理、国际气候治理和美国国内市场也都将产生深刻影响。