权威解读能源“十三五”规划（十四、怎么解读看似平淡实则“有料”的油气体制改革方案？）

　　新一轮油气行业体制改革方案千呼万唤始出来！

　　近日改革方案以中共中央、国务院《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》）的高规格形式下发。《意见》为简本，未明确具体实施细则，乍看平淡无奇，但细细读来，里面确实有“料”。

　　其实，我国油气行业和国企本身的改革步伐一直没有停歇。当前处在油气领域进一步深化改革的关键期，体制机制中存在的深层次矛盾亟待解决，所以这次《意见》的出台格外引人注目。

　　本次《意见》坚持问题导向和市场化方向，充分体现了油气改革由增量到存量、由部分到整体的系统性变革思路，将对我国油气行业健康发展产生深远影响。

　　《意见》明确了油气的战略定位

　　近年来，在全球油气供需宽松、价格低迷的形势下，国内对油气对外依存度和能源安全的看法有一定分歧，《意见》给出了答案：“坚持底线思维，保障国家能源安全”，说明油气地位十分重要，关系着国家能源安全，油气行业改革仍要以保障国家能源安全为首要目标。

　　我国油气需大量进口，天然气尚可被替代，但石油的重要地位难以撼动。2016年我国石油对外依存65.4%，接近美国历史最高水平，预计还将进一步攀升，天然气对外依存度也达到34.4%。石油的安全稳定供应不仅是经济问题，像中国这样面临复杂地缘政治环境的能源消费大国，必须树立底线思维，不能允许油气对外依存度过快上升。

　　《意见》提出，要“体现能源商品属性”，这与保障国家能源安全并不矛盾，通过改革、开放以及进一步发挥市场的作用，可充分释放油气行业活力，继而有望像美国能源革命取得的成就那样提升国内油气产量。

　　《意见》通过八个方面的重点任务为我国油气行业发展指明了方向。

　　1勘查开采：有序放开、严格退出、常规开放

　　油气行业的特点是高投入、高风险、高收益，低油价环境下风险问题更为突出。尽管中石化涪陵页岩气累计产量超过100亿立方米，但之前勘探阶段20多亿元的沉没成本唯大企业方可承担。目前国内新勘探开发的油气资源质量逐渐变差，好区块大多名花有主，新增区块品位一般，资金和技术资质一般的企业进入风险较大，上游放开过急，效果和效益反而不好。

　　油气资源开发有自己的规律：前期产量增长越快，地下能量释放越快，后期产量递减也越快，资源的有限性要求开发过程以全生命周期产量最大化为原则，避免以提高短期产量为目标的枯竭式开发，当然还要兼顾生态和环境保护。《意见》提出以保护性开发为前提，其意义即在于此。此外，国内存量油气区块持有成本低，退出政策亦执行不严，《意见》为此提出实行更加严格的区块退出机制，着眼于加快现有区块的流转和开发，增加投入并促进产量的提升。在美国也是如此，甭管油气价格如何，如果租下的土地几年内不开工的话，土地就要被收回。

　　常规油气勘查开采由试点到放开是本次改革的一大亮点，在公平竞争的道路上又前进了一大步，更加严格的区块退出和流转机制也将为此创造条件。有“金刚钻”的民营油企，就可以揽常规油气这个“瓷器活”。笔者认为在美国页岩油气开发成功经验中，最重要的一条就是利益驱动，中小公司在市场缝隙中求生存的压力以及赚大钱的渴望带来了美国的能源独立。在改革的激励下，中国的民企也应会积极参与到油气行业发展中来，与国企合力促进我国能源革命的尽快实现。

　　2进出口管理：完善、规范

　　近年来，我国石油贸易呈现大进大出格局，原油大进，成品油大出，去年成品油净出口3358 万吨，同比大幅增长57.8%，国内成品油战火迅速烧到国外，但海外市场空间有限，估计没几年也饱和了。为避免无序出口、恶性竞争，进出口管理体制需要尽快完善以防患于未然。

　　事实上，相关政策也在调整，国家发改委在《关于有关原油加工企业申报使用进口原油问题的通知》中明确，5月5日起停止接收有关原油加工企业使用进口原油的申报材料，这说明相关政策由“放”转为规范。《意见》中原油进口是与资质挂钩的，即使有资质，若违规也可能被动态调整掉。

　　《意见》还提出，完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策。目前国内成品油出口以加工贸易为主，一般贸易出口以配额制的形式逐步放开。笔者认为，在国内环境污染压力日益增大的情况下，不宜再大规模发展加工贸易，一般贸易出口相对灵活易控，可与先进产能相挂钩，倒逼行业升级。

　　3管道运营：管网独立、公平接入

　　管道独立问题讨论、争议已久，本次《意见》圈定了“独立”的范围，特指国有大型油气企业干线，应包括西气东输、中缅、陕京、川气东送、在建的中俄东线等天然气长输管道，干线管道管理体制改革后，第三方市场准入也就顺理成章。因为资产意义上的“独立”需要更为复杂的政策安排，《意见》提出分步推进。目前管输和销售分开的工作目前已在进行中，如中石油正在组建的北方、东部、西部、西南、南方5大区域天然气销售分公司，中石化即将组建的川气东送、华北和华南三大天然气销售中心。

　　《意见》并没有要求省内和省际管网“独立”，而仅要求向第三方市场主体公平开放。省内和省际管网数目众多，投资结构也更为复杂。实际上，管网“独立”的意义在于更好地实现第三方准入，如果能够较好地实现第三方准入，则无所谓管道“独立”与否，像美国的油气管道既有完全独立运营的，也有归属于某个公司的，只要公平开放就好。

　　本条重点任务仅寥寥数语，从表达上来看，油气管网不仅包括天然气管网，还包括原油和成品油管网。由于原油和成品油管道流向一般是从资源地、港口到炼厂，专属性更强，目前尚不明确是否包括中俄、中哈、中缅石油管道的自主运营，以及一些省际和省内原油及成品油管道的第三方准入，如是，则管网改革的步子迈得很大，也可能是文字描述过于简单而引发的笔者的认识歧义。

　　此外，LNG接收设施的第三方准入并未在《意见》中描述，无法确定是否公平开放。目前已有LNG接收站利用率仅50%左右，基本不对第三方开放，新疆广汇、新奥等企业纷纷自建LNG接收设施，有重复建设之嫌，但也是无奈之举。《能源发展“十三五”规划》曾提出实现管网、接收站等基础设施公平开放接入，在公开的《意见》中未见到相关描述。

　　4炼油及销售：升级、淘汰、竞争

　　目前，千万吨级以上炼厂炼油能力仅占全国的42%，全国炼厂平均规模远低于世界平均水平，主要是因为有大量中小炼厂的存在，尤其是部分小炼厂只能生产低品质成品油。我国炼油能力的过剩，准确点说是低端过剩、高端不足。炼油过程中会产生废水、废气，监管不严、标准不高会给环境保护带来更大的压力。淘汰落后产能要有科学的方法，之前曾有政策以炼油能力大小为标准进行淘汰，结果小炼厂抱团取暖，越淘汰越多。《意见》提出制定更加严格的质量、安全、环保和能耗标准，完善准入和淘汰机制，意在加快“良币”对“劣币”的替代，以落后产能的淘汰，为大型先进炼能腾出空间。

　　当前，高成本、高价格是阻碍天然气在我国进一步推广的主要原因，而配售环节是降成本的关键。《意见》提出“加大天然气下游市场开发培育力度，促进天然气配售环节公平竞争”，意在通过公平竞争降低终端天然气利用成本。《能源发展“十三五”规划》也提出要“严格监管和规范油气输配环节政府定价”。国家发改委去年亦出台相关政策要求各地政府整顿输配气价格。

　　笔者认为，促进配售环节竞争一方面要实现管道的公平接入，另一方面需要完善现有的城市燃气特许经营制度，给新进入者以法律和制度上的保障。近来快速发展的LNG点供市场以完全市场化的运作方式弥补市场空间，值得推进，但也要在安全、标准、计量等方面加强监管，保障和促进行业的健康发展。

　　5定价机制：市场化、加强监管

　　我国现行成品油定价机制是以最高限价的方式管控市场，事实上已经非常接近于市场化定价了。今年3月份市场上最低售价比最高限价低2000元/吨以上，可见市场竞争之激烈。如果成品油价格形成机制继续完善的话，恐怕最高限价也没有必要存在了。在目前炼能过剩的情况下，即使完全市场化，出现价格大幅上涨的可能性也不大，部分偏远地区由于加油站的缺乏可能出现高价格，但高价格带来高收益，高收益吸引新投资，最终还是会平抑价格。也可以像《意见》中提的，“保留政府在价格异常波动时的调控权”，当然也包括油价低于40美元/桶和高于130美元/桶时的异常情况。

　　至于“推进非居民用气价格市场化，进一步完善居民用气定价机制”，可先从解决交叉补贴问题、推广峰谷气价和大用户直供入手，通过逐渐增加天然气价格的灵活性而最终实现价格的市场化。

　　油气价格放开后，就会面临如何定价的问题。从一般经验看，大宗商品交易需要有定价基准，如美国的纽约期货交易所和芝加哥商品交易所，价格发现的功能发挥得十分突出。美国还有上百个天然气交易中心（交货点），遍布美国各地，几乎所有的供需方都参加。

　　国内已正式运行的上海石油天然气交易中心，由于设立时间短，价格发现功能和价格标杆的作用尚不完备。此外，还有 “好气网”这样的LNG现货交易平台，类似京东、淘宝那样的交易机制，交易活跃，但交易量尚小。《意见》提出依法合规加快油气交易平台建设，可能还会有更多的油气现货交易平台出现。笔者认为，如果要在地区乃至全球范围内对价格施加影响力，还是需要通过大规模的期货交易。

　　管道是政府定价，既要保证投资方有一定的收益率，又要防止给终端用户增加过多的成本。笔者认为较好的办法是增加透明度，成本的公开有助于消除一些不必要的成本。

　　6国企改革：混合所有制、专业重组、瘦身健体

　　以三大央企为主的我国骨干油气企业，在规模上早就可以与国外石油巨擘比肩，但在人均指标、国际化程度和生产效率等方面差距较大。另外国企治理结构尚不完善，经营机制不灵活，需要像《意见》讲的那样充分释放企业活力。方法之一是股权多元化和混合所有制，这一点在管道经营等方面已多有实践，比如中石油的西气东输管道和中石化的川气东送管道。股权多元化和混合所有制的难点在于，像中石油、中石化这样高达几万亿资产的大块头企业，混合到什么程度能够起到增加活力的作用？国有资产的定价如何公正客观、避免流失？

　　国有油气企业的专业化重组也在进行当中，比如已有的中海油服、石化油服，中国石油金融板块和工程建设板块借壳上市后的中油资本和中油工程，以及拟议中的中石化销售公司的混改上市等。重点在于专业公司怎样处理好与集团公司的关系，怎样像《意见》中提的“作为独立的市场主体参与竞争”。

　　本条任务中最关键、也是最难的就是“瘦身健体”。国有石油公司最大的问题就是冗员的问题，历史上在减员问题上也走过弯路。欧美发达国家有相对完备的社会保障体系，我国社会保障体系尚不完善，下岗可能即失业，因此要像《意见》中提的，“采取多种方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。”笔者认为，除了目前正在进行中的剥离供水、供电、社区、医院、宾馆等后勤部门，还要在转岗分流上下功夫，比如新上项目以现有人员调配为主，也可以创新机制，主动向外输送人员。

　　7油气储备：完善体系、明确责任

　　《意见》提出“建立各类储备和库存有机结合、互为补充的储备体系”。运转良好的储备体系可以大幅降低营运成本，但前提是要有完备、及时的储备、库存数据，和如何进行优化的系统性方法。

　　“鼓励社会资本参与储备设施投资运营”，一是要落实责任，《意见》提出，供气和管道企业承担季节调峰责任，地方政府负责协调落实日调峰责任，分工明确，这是《意见》的又一亮点；二是最好有与责任相对应的收益做保障，也即需要体现储气服务成本，可通过实行峰谷气价和储气价格市场化来降本增效。

　　目前北方地区天然气利用峰谷差高居不下，南方地区的冬季取暖需求也在不断增长，仅仅依靠增加投资，扩建储气设施仍难以满足调峰需求，即使达到相关规划中要求的目标，储气库工作气量到2020年也仅占国内全部消费的5%左右。笔者认为，需求方参与调峰同等重要，通过提高天然气价格的灵活性，通过发展可中断用户，可以事半功倍地满足调峰要求。

　　8安全环保：健全体系、防范风险

　　油气行业产业链很长，从油井到车轮都面临安全问题和环保问题，像曾经出现的重庆开县井喷事故、黄岛管道爆炸事故、大连石化火灾事故、渤海湾漏油事故等，给人民群众生命财产带来了巨额损失，对行业发展带来了很大的负面影响。

　　环境治理也离不开油气行业的努力，落后炼厂的排放水平远高于高端炼厂，低标号油品排放远高于高标号油品，如国III车用柴油硫含量是国V的35倍，因此，炼厂的基地化、大型化和油品质量的升级对大气环境改善具有重要作用。《意见》提出的加强全产业链清洁生产和安全监管意义重大，关键还是要看责任是否落实和管理是否完善。

　　目前发布的《意见》，主要还是体现了原则性和方向性，只能通过《意见》，对油气体制改革管中窥豹。由于未见全文，解读不一定准确，期待专项工作方案及相关配套措施尽快出台，并深入落实，既促进我国油气体制改革顺利推进，也给相关利益方一个明确的预期。(文丨杜伟 李瑞忠 付兆辉　电力规划设计总院)