警惕“伪PPP”项目冲动投资

近期，PPP项目签约消息频传。在经济增长速度放缓、地方财政收支矛盾加剧、地方债管理日趋规范的大背景下，地方政府将PPP视为拉动投资的主力。随着发改委和财政部推出的不少大项目步入落地期，业内预计，今年PPP新落地项目规模将达2万亿元。但需要正视的是，PPP落地还要迈过不少障碍，在推进过程中逐渐暴露出来的问题值得警惕。

作为投融资和财政支出创新的重要方式，从2013年底以来，PPP项目已经由部分地区的试点示范，进入了全面、批量推进的“快车道”。PPP模式作为规范地方政府举债融资的重要机制，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等多个层面被寄予厚望。财政部数据显示，截至2016年底，PPP项目数量已经超过1万个，投资额超12.7万亿元。但目前在推进中还存在一些问题，权责分配不合理，政府承担风险过高，变相融资加大了地方债风险，甚至有“伪PPP”项目变相发债融资现象发生。

目前，社会资本参与公共产品建设的经验相对不足，同时地方政府以往存在信用透支问题，社会资本参与PPP模式有“三怕”顾虑（怕陷阱、怕违约、怕反复），此背景下，地方政府推动PPP项目的心态急切，以设立PPP项目作为直接目标，忽略了PPP模式服务于有效改善公共服务的本质属性，成为“伪PPP”项目出现的内在动机。一方面，私人资本界限不明。国有企业作为社会资本参与PPP项目，意味着基建相关债务只是从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上，地方政府仍需为国有企业或融资平台的风险进行“兜底”；另一方面，合作与风险共担机制虚化。在操作时，很多地方政府的PPP项目并未遵循“风险分配优化、风险收益对等”原则，与传统BT融资模式的本质区别不明显。

当前，我国政府将PPP模式视为城镇化建设的主流融资渠道之一，以缓解地方政府财政压力，减轻地方债务风险，并作为提高公共产品和服务供给侧改革的重要手段。近年来为提升社会资本的积极性，各地政府争相出台政策渠道强调市场机制和回报，甚至以降低公共服务标准的方式为私人资本参与PPP提供收益空间，淡化自身的公共服务和监管职责，造成PPP模式下的“政府缺位”，一方面，一些“伪PPP”项目引发了政府的投资冲动，缺乏相应的科学评估，社会投资者存在乱收费和高收费的行为，政府未能建立有效约束机制，难以确保公共利益优先；另一方面，由于监管力度不及，导致公众利益受损。如2014年兰州自来水污染事件，就给PPP模式的监管敲响了警钟。经调查，经营公司每年投入的预算很低，技术设备未得到及时更新改造，最终导致严重的污染事件。

应该看到，“伪PPP”项目正将一些潜在危害风险向政府倾斜，导致社会（纳税人）买单成本过高。而要慎防“伪PPP项目”，政府要加大对PPP项目的甄别力度，避免让PPP模式沦为地方政府的融资工具。一方面，在立项上，应杜绝地方政府用“保底承诺、到期回购、明股实债”等方式吸引社会资本，而是以PPP项目名义立项；另一方面，在财政补贴上，要将“伪PPP”项目剔除在中央和地方财政的补贴范围之外，以保障各类专项资金投放到位。更主要的是，要强化PPP项目的操作规范和制度。一是推进PPP示范项目的工作，以推广运用规范PPP模式为重要抓手，形成可复制、可推广的实施范例，以及一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系；二是妥善构架国有资本和民营资本的合作机制，进行明确的责任、收益界定，既有效激励企业尤其是民企的积极性，又充分发挥其创造性和生产效率，保证公共资金及国有企业的合法收益，从而封堵“伪PPP”项目的生存土壤。