燃气产业乱象丛生 特许经营制度走到头了？

　　最近一段时间，关于燃气特许经营制度吵得沸沸扬扬，存废都有道理。

　　燃气特许经营制度的提出，是要解决城市燃气投资不足的情况。多年来，取得了很大效果，天然气已经覆盖了多数地域。但在大力推动天然气消费的政策下，特许经营也有些弊端，需要对制度进行调整完善。

　　城市燃气特许经营制度基本走到头了，现在要关心的是怎么调整。

　　特许经营5大功劳

　　2004年，住房城乡建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，明确提出在我国城镇燃气行业采用特许经营方式，推动市场化改革，并指导我国城镇燃气行业发展。

　　根据住房城乡建设部最新统计年鉴数据显示，截止“十二五”末，全国城镇燃气（含县城）供应总量达到1262亿立方米（折合成单位天然气），其中，城镇燃气天然气供应量为1142亿立方米，燃气管网长度达到64万公里，用气人口达到5.6亿人，各类加气站达到4663座。与“十五”相比，天然气供应量增长2倍，燃气管网长度增长近3倍，全行业的固定资产投资总额增长近4倍。应该说，就改革成果而言，无论是在能源领域还是就市政公用行业领域，城镇燃气行业都取得了显著的成就。

　　应该说，经过近15年的发展历程，特许经营制度对我国城镇燃气行业的健康发展起到了积极的促进作用。主要表现在5个方面：

　　1、为政府分忧

　　过去城市里的燃气供应紧张，经常可以看到托人买液化石油气罐的情况。城市里的天然气管道基础设施不足，许多有用气需求的用户无法及时使用上清洁的天然气。实行特许经营后，政府将燃气设施的建设和经营管理委托给国有、民营甚至部分外资企业，发挥他们的财务优势和管理经验，城镇燃气行业实现了新的发展。

　　2、、发挥社会力量

　　中国人常讲“众人拾柴火焰高”。城镇燃气行业的经营和发展能不能做的好，重要的一条是要发挥社会各方面的力量。实行特许经营，可以把政府和社会各方的力量联系和结合起来，把社会各方面的积极性调动起来。

　　以新奥能源、中华煤气等为代表的民营和外资城市燃气企业，不仅参与了众多城市的燃气事业发展，对当地城市发展做出了积极的贡献，而且在实践中企业得到了壮大发展。

　　3、扩大财政来源

　　这个好处是最明显的。实行特许经营，对城镇燃气项目的经营权进行转让，对部分资产进行转让，都会直接带来数额巨大的转让资金。2015年，全国城镇燃气行业的固定资产投资规模为2178亿元，这些钱如果都由国家财政解决显然是不可能的。

　　政府财政要做的事情太多，不可能拿出这么多钱来建设城市燃气基础设施，所以，通过特许经营，鼓励和吸引社会资金进入，为政府加快城镇燃气事业建设提供了重要的资金支持。

　　4、形成竞争局面

　　城镇燃气存在自然垄断性。不是说放开市场，打破垄断，就没有垄断了。实行特许经营，在城镇燃气事业的经营过程中至少实现了竞争。不同区域的城镇燃气供应和服务有不同的特许经营者，谁干得公众的眼睛是雪亮的，干得好的经营者会被更多的地域或者城市聘做经营者，形成市场良性循环，树立正确的竞争导向。

　　5、促进国企改革

　　城镇燃气行业国有企业多，部分国有企业在计划经济体制下形成了人浮于事，机构臃肿，缺乏活力和竞争力的局面。实行特许经营，引入新的合作者，建立激励机制，效果立见。经过改革，国企与外资燃气公司合作成立了股份制公司，建立现代企业制度，职工竞聘上岗后实行共走责任制和奖励措施。现在是“以客户为中心”，客户有报修电话，马上就去，只要客户有需要，随叫随到。特许经营5大乱象

　　尽管特许经营制度在我国城镇燃气行业的发展进程中发挥了积极作用，但是，应该看到的是随着中国经济由高速向中高速发展转变，增速换挡，能源结构呈现清洁低碳特征，天然气市场发展逐渐进入供过于求的阶段。

　　城镇燃气行业频出乱象

　　特许经营制度也呈现出一些“不适应”，造成城镇燃气行业频出乱象。

　　第一、城镇燃气行业发展已经由以往的煤气、液化石油气时代进入到了天然气时代。天然气供需形势发生重大转变，已经由以往的供应推动型向消费驱动型转变。而特许经营制度是在以往供不应求的城镇燃气发展处级阶段所建立的，与目前的供需结构环境、城镇燃气发展中级阶段不相匹配。

　　第二、多头授权，无序管理，造成企业之间恶性竞争，城镇燃气基础设施重复建设。近几年，各地和各级政府比较注重以特许经营权授予的方式来选择和监管管道燃气企业。

　　但有些地方政府将一个城市划分为多个区域，分别授予不同的企业经营，造成一个城市内的燃气经营混乱、恶性竞争及基础设施重复建设等问题，甚至同一城市的燃气价格、服务都不相同。

　　以某省会城市为例，在城市市区范围内就有华润燃气、昆仑燃气、新奥燃气等多家企业划片经营，但各家企业经营区域界定不清楚，管网存在交叉现象，严重影响了城镇燃气设施整体建设。

　　第三、特许经营协议的执行缺乏公信力。在实际操作过程中，特许经营协议既不能有效保障燃气经营企业应有的权利和责任，也无法对各级地方政府形成真正的约束。

　　例如，在石家庄、南京、抚顺、焦作、唐山滦县等地相继出现过城市管道燃气经营权“一女二嫁”的问题。同时少数小型企业“炒卖”特许经营权，不建设、不投资、待价而沽，扰乱市场，最终变相增加了终端消费者的使用成本。

　　第四、在特许经营管理指导意见中，并未明确规定到期后的城镇燃气项目如何处理，目前为止尚未有到期的特许经营权项目。对于部分燃气企业来说，前期的管道基础设施投资已经进入了企业的固定资产，并且企业已经将这些固定资产装入了上市公司，实现了资产证券化。一旦未来收归国有，或者以某种方式从燃气企业剥离，对于很多在资本市场上市的燃气企业的影响很大。

　　第五、目前，中石油、中海油等上游企业正在加快给下游大用户（主要是电厂或者一些工业用户）供气的步伐，这一方面是上游企业加快向下游延伸的企业战略所为，一方面也是政府推动的减少过多中间供应环节，降低终端用户气价成本的真正目的所在。但在实践中，上游企业在并未获得特许进行权的条件下与下游大用户签订供气协议，向终端用户供应天然气。这就造成了对既有城镇燃气企业权利的侵犯，对已经获得特许经营权的城镇燃气企业造成了严重的损害，打破了公平经营的局面。

　　制度也该调整了

　　有功亦乱象丛生，个人认为接下来应该对特许经营制度作出5方面适当调整。

　　具体而言：

　　1、明确特许经营权到期后的资产权属以及企业和政府的权利义务；

　　2、改变目前在同一行政区域内授予多家燃气企业特许经营权的现象，鼓励企业之间的并购和重组；

　　3、上游供应企业对下游的大用户直供等燃气经营管理行为应纳入特许经营管理范畴；

　　4、尽快出台《城镇燃气管理条例实施细则》，明确城镇管道燃气行业进入和退出等相关要求；

　　5、进一步明确经营许可与特许经营制度的关系，做好衔接，尽快出台具有实操性的经营许可实施细则。（【无所不能特约作者，吕淼，燃气行业从业者 】）