水污染“按日计罚”执行难 制度或将重新设计

华北污染大水坑事件曝光，水污染治理和处罚的问题重新回到视野的中心。按日计罚是新《环境保护法》修订中最引人注目的执法手段。新《环境保护法》实施两年来，按日计罚在实际环境执法中的使用力度并没有预期那样高。

虽然按日计罚有助于提高企业的违法成本，但是据中国人民大学发布的《新<环境保护法>四个配套办法实施与适用评估报告（2016）》显示，使用按日计罚的案件在2016年所有案件中比例只有约4%左右。作为第三方进行独立评估的中国政法大学新《环境保护法》实施效果评估课题组也得出了同样的结论。

“修订中的《水污染防治法》正在考虑完善‘按日计罚’的制度设计。”全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅教授表示，正考虑重新设置合理的适用条件。

在气、水、土三法中，《土壤污染防治法》尚未出台，《水污染防治法》正在修订，《大气污染防治法》是三法中最新的版本。中国环境科学学会环境法分会会长、中国政法大学教授王灿发认为，这是环境违法案件中，大气和水污染案件最多，涉及土壤污染最少的原因。真实的污染违法行为可能会更严重。

“按日计罚”执行难

据环保部统计，2016年全国实施按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、移送涉嫌环境污染犯罪等五类案件共计22730件。环保部公开的数据统计显示，2016年，全国范围实施按日计罚案件共1017件，罚款数额累计81435.54万元，平均每件案件处罚金额为80.1万元；与2015年相比，适用按日连续处罚案件数量上升42%，罚款数额增加43.12%。今年1~2月，按日计罚案件数132件，罚款数额达19428.7万元。

然而，4月20日发布的2016年新《环境保护法》实施效果评估报告，按日计罚的案件数量只占五类案件总数的4%；查封、扣押案件数量占五类案件总数的44%；限制生产、停产整治的案件数量占五类案件总数的25%；移送行政拘留的案件数量占五类案件总数的18％；移送涉嫌犯罪的案件占五类案件总数的9%。环保部统计的今年1~2月按日计罚案件占案件总数的6%。

为加大对持续性违法排污行为的处罚力度，新《环境保护法》将“按日计罚”作为一种执法措施予以法律化，明确规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”为规范实施按日连续处罚，环境保护部随后专门制定了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》，对按日连续处罚的适用对象、程序等问题做了具体规定。截至2016年底，已有40多个地方性法规或规章对按日连续处罚作出了规定。

中国人民大学法学院教授竺效领衔的课题组提出“违法反弹率”这一概念，以反映某一地区内排污企业守法情况和环境行政执法效果。即某一地区违法企业被处罚后，再次被处以行政处罚或被采取行政强制措施的比例。评估结果显示，被按日计罚的企业违法行为反弹率最高为9.81%。

曾经参与新《环境保护法》修订的吕忠梅教授表示，按日计罚的初衷是想提高违法成本，目前最高处罚额度是对一家企业处以9000多万元的罚款，可以说违法成本是有比较大的提高了。

“但是，按日计罚的适用条件设计出了问题。现在的制度设计中，按日计罚的前提是企业违法被环保部门处理后，拒不整改，或者在整改期间内没有完成整改，才能实施按日计罚。并且需要监管部门来举证，证明企业有严重违法行为，且拒不整改。”吕忠梅表示，现实中，环保部门来查时，企业按要求整改，按日计罚就启动不了；环保部门走后，企业又继续违法生产，如此反复。

“被罚9000多万元的企业，是监管部门时刻盯着才能发现。但要对所有企业都每天盯着，我们的行政成本做不到。”吕忠梅表示。

公众环境研究中心主任马军表示，他们曾经用河北省公布的国控重点污染源在线监测数据，和中央专项督察中发现的严重超标企业的排放数据比对，发现对不上。“这些企业涉嫌在线监测数据造假。”马军认为，这意味着一些企业很可能违法排污没有被发现，按日计罚根本就没有罚到位。

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