日本福岛核事故六周年反思

　　作为目前世界上核电在建规模最大的国家，中国核电发展中各类安全挑战日益增多：新批项目超常规上马；核电骨干人员匮乏；装备制造、在建工程、电厂运行等各类安全事件规模性增多；燃料产能缺口乏料处理基础不够；企业层面核安全文化弱化……

　　深究其根本原因，在于国家核电管理体制长期以来的散漫。核电产业涉及国家安全，需要统筹领导、垂直管理、分级问责。如果顶层权责配置割裂，法制权的威信和监管的独立性也会大打折扣。核电管理体制政出多门、机构重叠、职能交叉，是影响核电安全发展的体制性安全隐患。

　　以新建核电项目为例，《核电安全规划（2011-2020）》提出，"十三五"及以后新建核电机组力争实现从设计上实际消除大量放射性物质释放的可能性。这一安全目标不仅要求核电业主向国家和公众作出切实的承诺，还意味着国家要统筹规划、工业、技术和监管等职能，把关相应的发展规划，以立法形式消除违背这一目标的任何风险。

　　然而，从已经发布的“十三五”核电发展规划、工业发展规划及相关科技创新规划中，看不到围绕这一安全要求的可行性方案和“兜底”措施，没有为实现这一总体目标的具体规划。这主要是由于，不同的规划隶属不同的管理部门牵头制定，核电安全规划与其他发展规划没有融合在一起。

　　再看核电管理体制在核电应急能力上的滞后。核事故应急响应和救援是核电安全“纵深防御”的最后一道屏障，中国应急管理的优势在于核电运营单位是国企，部队听党指挥，进行核应急救援时，在统一指挥快速响应的措施下将更加有力。

　　但现实的情况是，顶层统一指挥功能重叠或交叉，核应急救援必需的制度基础薄弱。

　　横向看，国家核事故应急协调委员会成员单位有二十多个。国家核应急协调委由工信部牵头，其属下国防科工局负责国家核事故应急管理；国家发改委能源局核电司的具体职责也有组织核电厂的核事故应急管理工作；国家核安全局负责制定和修订环境保护部核事故应急预案及其实施程序；军队制定参加核电厂核事故应急救援条例等相关法规和规章制度。

　　纵向看，国家、地方、企业三级核应急体制框架下，实际有八个层级之多，党中央和国务院最高领导之下的国家相关政府部门内，核应急管理层级有部、局、司和现场支持；地方分省市；企业分集团、运营公司、核电站。多个层级中又分两个工作系统：部队与地方。

　　多层级、多部门，权责设置模糊的体制配置，在需要多成员核应急救援指挥与协调时，将极大影响应急救援的及时性和有效性。顶层设置过多层级，均需要有机衔接和无缝对接，难度非常之大，紧急救援时救援力量重心前移将有心无力。

　　从根本上扭转核电发展与安全日渐脱节的局面，必须对承载56个或更多反应堆安全的核电管理体制深化改革。现有核电管理体制的整个体制架构侧重权力资源支配，忽视担责保安全的结果导向；纵向专业的安全问责缺位，层级管理的安全问责虚设；整个行业要项目一拥而上，追责任一推了之。基于如此管理体制的任何立法和执法，都会是空话。

　　国内外同行或同类安全高危行业的经验教训证明，行业管理体制模式和架构的安全性是保障性制度基础。核电管理体制作为一道重要的安全防御屏障一旦失灵，危机来临时，政府、监管及核设施机构势必陷入无助、无序、混乱、失控的局面。

　　核电深化改革，需要下大力气就体制，机制，法制三大问题做深入细致的研究，提出具体对策、标准、方案及改革路线图。当前核电管理体制需要全方位研究与论证的方面包括：

　　1.从严防死守核电安全的需求出发，梳理现有国家核电管理体制、核应急管控可能存在的体制及机制漏洞及薄弱环节；

　　2.从统筹安全与发展、政治与经济等矛盾关系的需求出发，评测现有核电管理体制机制可能存在职能重叠而问责虚设的问题；

　　3.从确保核电安全的立法宗旨出发，分析国家顶层安全法规及立法对核电管理体制立规明矩的差距；

　　4.从以上率下的问责需求出发，查找现有国家最高核电管理机构与核电监管机构在权责界定方面模糊或疏漏的问题；

　　5.从核电监管机构存在的意义出发，分析核电监管机构自身的弱项及问题的性质及根源；

　　6.从核电产业链条各环节必备的能力要求出发，对标国内外安全敏感行业和企业，分析企业层面专业技术管理体制和机制的安全隐患。

　　7.从推进核电技术自主创新、核电“走出去”的需要出发，总结目前核电管理部门（包括能源局、核安全局、国防科工局、国资委等）现行管理体制和政策导向存在的问题。

　　8.以华龙一号技术路线之争（一个牌子两套队伍、两套产品、两套标准）为例，探究适合核电技术专业化发展、集中有限研发力量、防止资源和成果碎片化的管理体制。

　　核电管理体制的深化改革是一项复杂的系统工程，需要在各个层面开展研究。针对核电行业“大安全”的能源属性，在核电管理体制设计上，必须体现发展与安全、政治与经济等对立统一辩证关系妥善处理的权责设置。

　　例如，国家核电安全发展的最高领导机构，可借鉴航天、航空领域的垂直管理模式，统筹布局核电各层面的深化改革。打破现有核电企业大而全的并联模式，改组为以核电专业领域划分、以当前核电企业为基础的串联型集团公司。

　　理顺企业内部管理体制和机制，确保燃料供应、工程设计、电站建设、运营退役、乏料处理等各专项业务领域得以垂直问责的同时，保障国家最高核电领导机构得以垂直指挥快速响应。

　　正如习主席“不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久”的指示所言，核能管理体制亟需开展固本培元、以上率下、立规明矩的深化改革，以确保国家安全为宗旨，突破现有权力格局和利益格局，探索核电“大安全”属性下的国家管理体制，以打造万无一失、真正安全的中国核电。（作者/王枫）