不破不立 现代能源监管体系建立需破计划体制

　　1能源监管的概念与源由

　　监管一词是舶来品， 是由西方发达国家的Regulation翻译过来的。Regulation在国内外学术界一般翻译为规制或管制，是指政府通过行政手段干预市场机制，纠正市场失灵的一种做法。规制一词存在的前提是承认市场机制并且让市场在资源配置中发挥基础性作用，只是遇到垄断、公共产品、外部性和信息不对称时，市场机制无法实现最优化资源配置时，政府才出面干预市场，最终实现资源的最优化配置。然而对于政府能否通过规制手段来实现资源的优化配置这一问题，学术界对此有着不同的看法。1982年诺贝尔经济学奖获得者、同时也是芝加哥学派的代表人物斯蒂格勒提出的“规制俘获”假说认为政府规制只是为利益集团谋利而非真正实现公共利益。而2014年诺贝尔经济学奖获得者、同时也是新规制经济学派的代表人物梯若尔也认为设计再为精巧的规制政策仍然无法取代市场机制。

　　尽管学术界对于规制的看法并不统一，但一个基本的共识在于：政府规制只是市场机制的补充，并且与市场经济紧密相连，脱离市场经济来谈规制没有任何意义。

　　对于能源领域而言，市场失灵问题主要体现在自然垄断和环境外部性问题上。由于输配电网络和油气管网固定成本高而边际成本低，因此同一个市场范围内建设多个输电网络和油气管网是不经济的，因此需要政府干预市场机制实施行业准入，只允许一家企业投资建设网络基础设施，并且为了防止垄断网络企业索取高额的网络使用费而剥夺企业的定价权，实行政府定价。同时当前人类以化石能源为主的能源利用结构也造成了气候变化和环境污染问题，也需要政府通过税收或补贴以及碳交易等手段改变能源利用结构。对应地，能源规制应该主要解决这两大问题，其中前一个问题是能源规制中的核心问题，而后一个属于更广义的能源规制范畴。

　　2中国能源管理体制的演变与能源监管提出

　　不同于西方发达国家建立于市场经济体制下的能源规制体制，中国能源监管的提出是在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中提出的。自从1992年确立市场经济体制以来，中国的能源管理体制由传统计划经济体制下的政企不分转变到了政企分开，政府只是负责行业宏观管理，不再介入企业的微观事务。从政府机构设置来看，也由原来的电力部、煤炭部降格为原国家经贸委下的电力司和煤炭局。

　　直到2003年的国务院机构改革，撤销国家经贸委，成立国家电力监管委员会，才标志着中国能源监管体制的初步建立。与电监会同期成立的还有银监会、证监会和保监会等金融监管机构。值得玩味的是，三大金融监管机构的全称是“中国XX（业）监督管理委员会”，只有电监会的全称是国家电力监管委员会。这表明电监会这种行业监管机构不同于金融监管机构，不能把监管简单地理解为监督管理的简称，而应该是发达国家规制或者管制的同义词，只是规制或管制从字面上而言更容易让人误以为是政府要强化对经济活动的控制，从而与市场经济条件下政府简政放权的大理念冲突，从而在政府文件中更多地采用监管这一较为中性的表述方法。

　　然而规制这一概念在中国的落地并不是一帆风顺的事情。由于中国政府机构设置脱胎于计划经济体制，传统计划思维仍然影响着政策制定者的思维方式。能源行业主管部门仍然维持着制定能源行业发展规划，审批能源领域基本建设项目这种行业管理模式。当这种传统的行业行政管理遇到市场经济条件下的监管，便会发生剧烈的碰撞。例如，能源领域的市场监管包括对市场准入的监管，但是企业能源项目投资通过政府行业管理部门的项目审批并且通过验收之后，不发放市场准入许可便是一件非常荒唐的事情。又如，对于自然垄断环节的定价是最为核心的监管权，发达国家的能源监管机构都拥有价格规制的权力，但中国政府所有的定价权又集中在发改委价格管理部门手中，这又出现了监管行业的没有定价权，管理价格的又不监管行业这种奇怪的局面。而国家电监会作为中国第一个行业监管机构，受到强势机构的挤压，尽管在推进电力市场建设中做出了不少有益的探索，但是仍然没能完成电改5号文预定的目标，对应的现代电力监管体制也没有建立起来，仅仅运行了十年便被并入国家能源局，其过程令人嘘唏不已。

　　这也表明继承于传统计划体制的政府机构体系嫁接上市场经济体制下的规制机构难以结出成熟的果实。不破除计划体制的残余，现代能源监管体系就不可能建立到位。

　　3简政放权后带来的监管难题

　　新一届政府成立以来，简政放权和行政审批权下放成为其鲜明的执政特征。尽管强调市场机制，缩减政府对市场干预的边界是大势所趋。

　　但审批权下放到地方政府也带来了一系列的问题，首先是基层政府没有行使好审批权的能力，中央把审批权下放到省里，省里又下放到市里，市里甚至下放至区县一级。但基层政府一个处室的工作人员可能很少，又要处理大量的基层事务，没有能力行使好审批权，因此又造成了审批权的失控，中央对地方的约束力在减弱。

　　其次是地方政府出于发展地方经济的动机实行宽松的审批，鼓励企业投资上项目，而能源行业的企业大多是国有企业，在预算软约束之下不太看重投资的收益回报率，而更倾向于为了与地方政府搞好关系而投资，这又形成了新的产能过剩，目前的煤电便出现了这种状况。因此审批权的下放也会造成一定程度的产业发展失控，中央在看到这一点之后在简政放权的同时又强调加强事中事后监管。但这里的监管与前面所说的规制的含义是不一样的。主要的目标对象是下级政府而不是企业，但问题是在中国，把规制称为监管就导致两者混为一谈。这两者根本不是一回事，前者是产业政策落实情况的一种督查，而后者是为了矫正市场失灵。

　　但在电监会被并入能源局以后，能源监管在新的形势下便出现了新的问题。原电监会作为符合现代规制理念的监管机构专司电力规制，但并入了执行产业政策的国家能源局之后也要开始承担产业政策执行情况的督查，这也就偏离了预设的方向，而且电力市场也没有构建起来，仍然是价格部门管电价，经信部门管电量计划，能源规制这一块没有权力，只能去做产业政策的督查。这也就造成了监管的复杂化，该做的事情无法开展，不该做的事情又占用了大量的时间与物力。

　　总体而言，由于计划体制的残留，再加上产业政策主导了政府的主要注意力，造成能源规制体系无法在中国当前的大环境下生存。全国统一的能源市场的形成还受制于地方保护主义，因此某种意义上而言，能源监管的对象还应包括地方政府。如果要真正建立起现代能源规制体系，首先是产业政策应该让位于规制政策，其次是还原能源商品属性，斩断地方政府干预能源行业的各种渠道。从某种意义上说，中国能源行业的市场化道路还很漫长。

　　美国是市场经济+私营企业+规制政策，中国是计划经济+国有企业+产业政策。而发达国家尽管也制定能源发展规划，但此发展规划仅仅是一种愿景，引导企业朝这个方向发展，并没有很强的约束力。企业的实际投资行为也完全是在市场化逐利驱动之下进行的，政府并不直接干预，只是通过税收或补贴的方式加以引导。政府对行业的直接干预，也仅限于对自然垄断环节的规制。电监会的成立是上一轮电力体制改革的产物，主要是为了适应“厂网分开、主辅分离、竞价上网”后市场监管的监管需求。（徐骏 浙江财经大学中国政府管制研究院）