光伏用地“九龙治水” 31名代表委员联名献言献策

2016年、2017年至今，为了扶持光伏产业，化解其发展过程中遇到的困难，国家能源局等管理部门不仅启动了“领跑者计划”以促进产业科技创新，还出台了“绿色电力证书”，以及遏制“弃光限电”的一系列新政。但与此同时，仍然有一些因素，困扰着产业的发展，其中，关于光伏项目用地管理，就是饱受诟病的一项。

光伏用地“九龙治水”31名代表委员联名献言献策

光伏发电项目的用地管理和税收，是电站建设过程中绕不开的两大环节。近日，多位政协委员、人大代表都建议进一步修订光伏用地相关政策，如解决光伏用地交叉管理、清晰界定“建设用地”属性等，同时他们也期待耕地占用税及土地使用税征税标准更统一。

土地由多个部门协调管理

据了解，我国土地共有12个一级类、57个二级类；林地中又有8个一级类、13个二级类。在我国，国土、林业部门没有完全实现统一管理，因此要确认某块具体土地的性质，光伏公司要分别向两个部门同时获得信息。除了国土、林业部门外，各企业在打算动工建电站前还要向农业、水利、规划等确认该地块相应情况，项目投资开发周期也由此延长。

另一方面，目前光伏、风力发电等项目建设，若占用农用地就要按“建设用地”管理规定执行。多家光伏企业管理层也表示，光伏发电属工业项目，工业用地出让最低价标准为60元/平方米，即4万元/亩。如照此对光伏阵列面积征收，会影响光伏发电项目收益率，阻碍光伏产业平价上网的趋势和速度。

全国政协委员、协鑫集团董事长朱共山在最新的一项提案指出，“目前，河南、山东、天津、青海等省份已明确要求光伏发电项目用地涉及一般农用地的，必须办理转建设用地手续。”

他认为，当前很多地区存在土地性质划为一般农林用地，但实际不能耕种、利用率低；部分可耕种但常遇干旱、洪涝等自然灾害的农林用地，也不能保障农林业发展。在这些农林用地上发展光伏电力，不改变土地性质和面貌，农民也可以通过租金、发电收入等方式增收，应鼓励放开光伏项目使用一般农林地，而非限制。

朱共山建议，对土地“占用”应详细标准界定，修订国土5号文相关条款。光伏发电项目用地中除办公用房、升压站、厂区路面硬化用地属于建设用地外，其他光伏组件阵列，不改变原有土地类型，对土地没有破坏，不按建设用地管理。

不过，现在让国家有关部门尽快改变用地性质并不容易，可能需要深入考察调研、收集地面电站用地的更多数据和情况，并确认光伏电站用地是否如企业所说的“不占用”、“多能互补”。当然从实际情况看，光伏组件最低离开水面或者地面的高度是2米以上，对农渔林业的生产影响不大，农民可种植各种经济作物如果树、茶树等。

税收不统一

而光伏用地的税收标准也是代表们的核心议题。

《耕地占用税暂行条例》明确，“人均耕地不超1亩的，单位税额为每平方米10—50元”，依次类推，各地税务部门具有5倍的调整空间。而城镇土地使用税则采用差别定额税率，大城市1.5元—30元，中等城市1.2元—24元，小城市0.9元—18元，县城、建制镇及工矿区0.6元—12元，各地税务部门在规定的税额幅度内自行确定税率，可调整幅度为20倍。

目前，各地区的税收标准不一致，造成了光伏企业的投资回报率测算难度加大。以耕地占用税为例，河南的税额为22元/平方米、内蒙的为25元/平方米，甘肃和江苏分别又是12元/平方米、20元/平方米。对于光伏电站征收的土地使用税，又从每平方米0.6元到12元不等，光伏电站投资企业把控投资风险不易，影响操作的积极性。

人大代表、晶龙实业集团董事长靳宝芳也在提案中写道，实施光伏扶贫的过程中，一些地方性缺陷对光伏扶贫造成了阻碍。较高土地使用税导致光伏发电成本上升，也不利于光伏发展。他认为，光伏扶贫作为一种精准扶贫的方式，首先要完善光伏补贴政策，或优先对扶贫项目进行补贴，确保人民群众的利益；其次要加强电网基础设施建设，优化电网结构，提升输送能力；而政府方面也需对光伏电站土地使用税作出明确指引与规定，并且对光伏电站建设用地进行税金减免或优惠。

朱共山也在名为《关于理顺光伏项目用地管理、土地税费等问题的建议》(下称“光伏建议”)这一提案中谈及了税收问题。而上述光伏建议也获能源、科技界多达31位政协委员的联合署名并做提报。

航禹太阳能执行董事丁文磊也表示，虽然各大光伏公司都望在土地审查及税额征收过程中获得政府支持，但在国家没有改变现有用地政策的情况下，企业也应继续合规利用现有土地，拿到完整的报批手续、精准测算投资回报率后再展开电站建设，不应违规操作。