从电网属性看电力体制改革

由电网企业负责全部输配电网投资、建设、运营管理，并根据政府核定的输配电价收取“过网费”，电网企业出资成立的售电公司只负责向没有议价能力或不参与市场交易的用户售电，不直接参与售电市场竞争，是售电侧改革的最佳选择。

当前，新一轮电力体制改革如火如荼，各利益相关方对改革内容众说纷纭，对改革路径莫衷一是，引发了对改革的激烈争论与利益冲突。如何正确理解电网企业作为自然垄断行业的特殊属性，如何准确把握电力改革的目标和价值取向，如何精确定义电力改革中的有关概念与界限，对推进电力体制改革、实现电力工业科学发展具有重要的意义。

电网企业是自然垄断行业

须提供普遍服务、承担保底义务

自然垄断行业是指由一个企业集中生产某种产品并供应整个市场，可以比多个企业一起生产该种产品取得更低成本，即独家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和的行业。经营这些产品的企业如果进行竞争，可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。电网企业具有成本的次可加性，规模经济明显、“沉淀成本”高、带有公益性和不可选择性，是比较典型的自然垄断行业。而发电、售电、用电环节，不完全具备自然垄断行业的基本特征，属于可以放松政府管制、引入市场竞争的环节，也就是中央9号文件所说的改革要“管住中间、放开两头”。

电网企业具有自然垄断属性，不宜引入竞争

电网的物理属性。与无线电通信、光纤网络通信等传送方式不同，发电企业与用电客户之间的电力传输必须依靠有物理连接的各级电网，且输配电压等级相对较高，属于“强电”(110伏以上)范畴，稍有不慎就可能危及人身安全。从历次抗灾抢险工作可以看出，光纤等通信网络只要线路接通或基站恢复即告抢修完毕，而电网抢修必须先立杆、后架线、再试验，确保安全后才能送电，“强电”与“弱电”、“有线电”与“无线电”之间存在明显的区别。基于电网的这一特性，各国对电网投资与运营均采取相对严格的准入制度和管制措施。

电网的经济属性。电网的固定成本具有显著的沉淀性质，由此产生的规模经济，客观上决定了一个地区由一个电网输电要比由多个电网输电成本更低，从而产生了自然垄断。截至2015年底，国家电网公司的资产总额为31149亿元，而当年公司利润总额为865亿元，利润率为2.77%。庞大的资产是国家长期投资积累的结果，相对较低的利润率是由于政府实行严格的价格监管所决定的，也反映了公用事业企业以社会效益为重的特征。即便是电网中的配电网部分，其资产总额也是一个天文数字，如果真的要放开经营、引入社会资本，既不可能更不必要。由资本的逐利性所决定，这样的投资回报率对社会资金来说也没有太大兴趣，电网重复投资建设无疑将造成巨大浪费。

垄断是一把“双刃剑”，客户和电网公司都别无选择

一说到垄断，人们往往就会联想到暴利、强制、低效等负面的东西，谈“垄断”色变。就好像计划和市场不是划分社会主义与资本主义的标准一样，垄断和竞争也不是区分计划经济与市场经济的唯一标准。垄断的形式包含行政垄断、经济垄断、技术垄断、自然垄断等，市场经济条件下的反垄断主要是反对行政垄断、经济垄断和技术垄断，而自然垄断并不属于《反垄断法》反对的范畴。作为电网企业“生命线”的电价是由政府监管和确定的，电网企业并无定价权，所谓的垄断利润寻租空间十分有限。

政府在授予垄断经营权的同时，也明确了自然垄断行业必须提供普遍服务、承担保底义务。一方面，同一营业区内只有一家供电企业，无论服务质量优劣，用户只能选择覆盖他们的电网公司供应电力，不能也没有其他选择;另一方面，无论用户素质高低，也不论用电量大小、经济效益如何，电网公司对用户也不能够“挑肥拣瘦”，都必须无条件提供服务。电网企业实施“户户通电”工程，抗灾抢险及重大活动保供电等，都是承担普遍服务和保底义务的具体体现。因此，把作为自然垄断行业的电网企业与其他性质的垄断行业混为一谈，都是有失公允的。

改革的目的是提高电力资源配置的效率

实现社会福利最大化

深化电力体制改革的总体目标是实现“两提高、两促进”，需要解决包含市场交易机制缺失、价格关系不顺、电力立法修法滞后等诸多问题，改革的对象包括立法机关、行政部门、发电企业、电网企业等。由于电网企业是自然垄断行业，往往容易成为“众矢之的”，甚至把现有电力体制存在诸多弊病的根源，都归结为电网的自然垄断形态上。新电改方案应兼顾各方利益，激发市场活力。改革的目标不是要拆分电网，也不是要破除自然垄断，而是要通过有序放开输配以外的竞争性环节电价，形成主要由市场决定电力价格的机制，进而提高电力能源资源配置的效率与效益。在当前改革的试点实践中，不同利益主体提出了迥然不同的改革路径和利益主张，造成了一些不必要的混乱，影响和阻碍了改革的进程，在思想认识上亟待厘清思路。

不要混淆直购电与直供电概念

直购电与直供电是两个不同的概念，既有一定的联系，更有本质的区别。直购电是一种市场交易行为，即电力买卖双方依据一定的规则进行直接的协商交易;而直供电是一种市场供应行为，是实现电力产品供应的技术手段。中央9号文及其配套文件自始至终使用的是“直购电”或“直接交易”的提法，从未出现过“直供电”的字眼。所谓的“直供电”只是利益相关方提出的一个伪命题，其做法是绕开电网重新架设连接发电厂与电力客户的输电线路进行电力供应，从而达到所谓的“降低电价”的目的，其用意是逃避电力价格交叉补贴、承担保底义务、缴纳电力建设基金等社会责任，其缺陷在于不顾电网自然垄断属性、违背电力工业发展规律，其结果将导致电网投资的浪费和电力市场秩序的混乱，其照顾的只是局部和个体利益，而损害的将是全局利益。

当前之所以出现直购电与直供电概念上的混淆，根本原因在于相关方受利益驱使，试图打着改革的幌子浑水摸鱼。个别地方政府为了增强招商引资的吸引力，一味追求降低电价，随意扩大自备电厂的规模和范围，强制“拉郎配”搞直供电;有的发电企业为了提高发电利用小时，不顾国家节能减排和产业结构调整政策，热衷于向高污染、高耗能企业直接供电;一些电力客户不顾电力系统实时平衡特性和频率电压波动风险，认为只要实现直接供电就可以降低电价、减少用电成本，片面要求发电企业直接供电等。这些观点和做法，偏离了中央关于电力体制改革的精神，既不科学也不可持续，如果任其滋长蔓延，势必影响改革的进程，甚至付出巨大的代价。

不能随意扩大竞争性业务范围

新电改政策出台后，全国已先后成立了800多家售电公司，一类是拥有配电网运营权的售电公司，另一类是不拥有配电网运营权的独立的售电公司。按照改革的总体设计，输配电环节将由政府相关部门按照“准许成本加合理收益”的原则核定输配电价，加上电网投资沉淀成本大的特性，售电公司投资配电网将面临投资大、回报率低、回收周期长等现实问题，并须承担保底供电服务的义务。笔者认为，由电网企业负责全部输配电网投资、建设、运营管理并根据政府核定的输配电价收取“过网费”，电网企业出资成立的售电公司只负责向没有议价能力或不参与市场交易的用户售电、不直接参与售电市场竞争，是售电侧改革的最佳选择。

9号文提出：“探索社会资本投资配电业务的有效途径，逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务”，逐步放开的只是“增量业务”而不是“全部业务”，社会资本投资配电业务还需进一步探索，不可操之过急。当前许多售电公司之所以热衷于投资增量配电网，是基于对当前电网企业通过赚取电力购销差价赢利模式的认识，其目的是培育各自的“势力范围”，试图通过对增量配电网的投资建设，进而实现对供电营业区域的垄断并获取垄断利润。随着改革的深化和输配电价核定体系的完善，在核准期限内的输配电价格是透明、合理、相对固定的，电网企业作为公用事业企业的特征将更加明显，其作为自然垄断行业获取垄断利润的空间将进一步缩减。而售电公司作为售电侧竞争的主体，其抢占市场份额的大小、获取利润的多少，主要取决于其所提供的与用电相关的增值服务上，比如优化用电方案、需求侧管理、电力代运维等。为此，政府在改革过程中应该重点鼓励组建不拥有配电网运营权的独立的售电公司，积极培育并组织开展售电侧市场竞争，通过竞争提升服务、降低用电成本。对于增量配电网业务，应以现有电网企业投资为主，对于个别认为条件成熟的区域，可以采取先行先试的办法，先试点、后放开。为防止配电网投资的无序和售电市场竞争秩序的混乱，政府当务之急应该对增量与存量、配电网的电压等级等进行严格和明确的界定，而不是放任自流，甚至人为地扩大售电公司的经营投资范围，使具有自然垄断属性的输配电环节与具备市场竞争条件的售电环节界限模糊不清，造成新的浪费，带来新的问题，形成新的垄断，违背改革的初衷。

降低电价不是改革的唯一目的

理顺价格关系，努力形成市场化的定价机制，是电力体制改革的首要任务，也是实现社会福利最大化的关键。有人戏称说我国现行的电价政策过于繁杂，是“外行看不懂，内行说不清”。许多人对于电改的“几放开、几加强”并不在意，只关心电价什么时候能够下降、下降多少，似乎改革的唯一目标就是降低电价。降低全社会整体电价水平是改革题中应有之意，但也要具体情况具体分析。对于参与市场竞争和直接交易的电力用户，改革后的用电价格下降是可以期待的，但是对于没有参与市场交易和无议价能力的用户而言，电价可能不会下降。特别是对于居民用电客户和农业生产用电而言，改革后电价不仅不会下降甚至还可能上涨。据经济合作组织(OECD)国家有统计资料的30个国家数据显示，有28个国家居民用电价格高于工业电价，其中19个国家居民电价比工业电价高出50%以上。我国自2012年以来推行居民阶梯电价机制，在一定程度上缩小了居民电价与工商业电价的差距，但是总体上还是低于工商业电价，与世界大多数国家相比，我国居民生活用电价格也是较低的。改革开放后许多商品价格都涨了几倍甚至几十倍，在大多数商品中，作为生活必须品的居民生活用电价格涨幅也是较低的。因此，大家对改革后的电价下降要理性看待，尤其是对居民电价下降的期望不可太高。

输配调一体有利于实现社会福利最大化

电力作为一种商品，从生产、输送、销售到消费形成一个完整的产业链，具有一般工业企业的基本特征;同时，电力作为其他工业企业和人民群众的生产生活必须品，发挥着基础性的支撑作用，具有保障服务国计民生的重要职能，因此又具备第三产业的特征。为此，电力体制改革必须从多方面来进行综合考虑：首先，必须保证系统的安全稳定，避免发生事故和出现大面积停电;其次，要保证电能质量，即电压、频率的稳定;其三，通过引入竞争提高效率，降低电价，减轻企业用电成本;其四，从节能环保的角度出发，减少环境污染和温室气体排放。改革必须充分考虑电力系统的特殊属性，不能理解为业务的简单拆分或采取“铁路警察各管一段”的办法，必须综合考量电网的安全性与经济性，努力推动电力行业清洁、高效、安全、可持续发展。我国现行的输配调一体化运行模式符合国情网情，能够实现各方高效协调运作，最大限度降低电力系统安全风险。坚持输配调一体，能够更好地保证和实现社会福利最大化。

实施清洁电能替代、建设坚强智能电网

是推进电力供给侧结构性改革的重要举措

近年来，以风电、太阳能发电等清洁能源迅猛发展和互联网技术的广泛应用为标志，全球能源领域正发生一场深刻的变革。推进电力供给侧结构性改革，必须坚持多管齐下、多措并举，从生产、输送、销售、消费等各个环节入手，打好“组合拳”，实现电力发展方式和经营模式的根本性转变。

在电力生产(发电)环节实施清洁替代

我国经济的高速发展是依靠过度开发使用煤炭、石油等化石能源来支撑的，所导致的环境污染和生态破坏已严重威胁到人们的健康与生存。随着资源的长时期、大规模开发，化石能源作为不可再生资源终将面临枯竭问题，必须寻求其他替代能源来支撑发展。推进电力供给侧结构性改革，需要大力开发水电、风电、光伏发电等清洁能源和可再生能源，提高清洁可再生能源在能源供应总量中的占比，实现供给结构的根本性转变。2015年全球风电装机达到4.4亿千瓦,太阳能装机达到2.4亿千瓦，我国分别达到1.3亿千瓦和4200万千瓦，有望在2025年前超过化石能源。从现在起，全球清洁能源只需要保持12.4%的年均增速，到2050年比重可提高到80%以上。在电力生产环节实施清洁替代，通过大力开发清洁能源替代传统化石能源，以绿色和清洁方式满足人们的电力需求，是电力供给侧结构性改革的根本任务。

在电力消费(用电)领域实施电能替代

全球能源消费总量从2000年143亿吨标准煤增长到2015年的203亿吨标准煤，预计到2030、2050年将分别达到260亿、300亿吨标准煤。与发达国家相比，我国单位GDP能耗高于世界平均水平，电能在能源消费终端的比例偏低，这是造成雾霾等环境污染问题的主要原因。此外，化石能源燃烧造成的温室气体排放是造成全球气候变暖的重要原因。由于清洁能源可以转化为电能，而电能可以替代各种化石能源。无论从发展趋势、现实要求还是从技术条件分析，实施以电代煤、代油、代气，发展电动汽车产业、推广电锅炉供暖技术等，以电能替代为主要方向推进消费终端能源替代势在必行。

在电力输送(输配电)环节建设坚强智能电网

我国能源资源分布极不均衡，且与生产力发展呈逆向分布，决定了需要进行大规模、长距离的电力输送。建设特高压电网是解决这一难题的有效手段，并有利于实现能源资源更大范围的优化配置，促进国家级电力市场建设。智能电网是电网未来的发展趋势，我国光伏、风电等分布式清洁能源分布广泛，对电网的封闭性、安全性提出了新的、更高的要求，规模化分布式能源电力的安全高效利用将是智能电网建设的核心内容与基本目标。建设智能电网可以满足电网与用户双向互供、即时接入等要求，保障现代经济社会的发展，是解决服务“最后一公里”问题的根本途径，也是增强电网资源配置能力和构建电力交易市场的基石。