双引擎驱动万亿盛宴 海绵城市PPP仍需等风来

事实上，按照海绵城市建设的时间表，到2020年，城市建成区20%以上的面积达到“70%的降雨就地消纳和利用”的目标要求，2030年80%以上的面积达到目标要求。就像大气污染治理、水污染处理一样，城市防洪能力这一“里子”建设，不能一蹴而就，要给它时间。

“暴雨一到，随处都有海声喧嚣”——这虽是一句玩笑话，却道出城市建设之“痛”。如今内涝，正是困扰中国城市发展的老大难。如果城市能像一块巨大的海绵，雨水下来后迅速被吸收，想用时又能“挤”出来，那该有多好。

作为新一代城市雨洪管理概念，海绵城市，即指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、储水、渗水、净水，需要时将蓄存的水释放出来加以利用。通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式，不断增强城市排水防涝能力，有效削减雨水径流污染，促进雨水资源利用。城市能像海绵一样吸水、储水、净化水，并在城市中建设湿地公园、绿化带、道路、湖泊与河道，是落实海绵城市建设项目、解决城市环保问题的当务之急。

为了让“城市不用看海”，早在2013年，习近平总书记提出建设“自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”的要求；2014年11月，住房和城乡建设部印发《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建》；2015年1月，财政部、住房城乡建设部和水利部联合启动了中央财政支持海绵城市建设试点城市的工作；2015年9月，国务院召开常务会议部署推进海绵城市建设，海绵城市建设工作正在全国全面展开……

另据公开资料，2016年夏季全国范围出现内涝的城市超过70个。同时，伴随着福州、珠海、大连等城市入选第二批海绵城市建设试点城市，海绵城市建设的指导政策开始进入执行层面。

此外，中央财政还拿出400个亿，补贴了两批试点“海绵城市”。但相较于海绵城市巨大的投资额，仅靠财政支持是远远不够的。试点设立初期，中央政府便鼓励采用PPP模式，利用社会资本助力海绵城市发展。到2020年预计完成12245平方公里海绵城市，设建设成本按1—1.5亿每平方公里计算，则2015至2020年全国需要投入12245至18367亿建设海绵城市，2015至2020年6年的平均每年需投资约2040至3061亿。

作为促进民间投资重要抓手的PPP成了业界的“及时雨”。目前，随着环保需求量与日俱增，PPP项目库项目数量达到1万个，总投资额突破12万亿。其中，环保领域PPP订单主要为海绵城市、黑臭河、城市供排水等项目。业界普遍指出，十三五末海绵城市建设总投资将突破一万亿。随着地方相关政策高密度落地，试点项目稳步推进，十三五期间海绵城市万亿市场空间已经打开。

对此，《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出，坚持政府引导、社会参与。发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用，加大政策支持力度，营造良好发展环境。积极推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。

然而，这块万亿蛋糕却也有难以吞咽的尴尬。在PPP研究中心王守清教授看来，一个项目要应用PPP，关键看是否可明确项目的4个方面：边界范围、产出要求、绩效指标、收益来源，对海绵城市项目而言，就是政府付费、污染者付费、受益者付费，如果不能明确这4方面的项目，应用PPP会较难或效率不高。

具体来说，海绵城市大致可分为两类：一方面是蓄水保水排水的绿地、湿地、流域等，另一方面则是雨水、生活污水、工业污水等的治理和利用。但由于第一类项目因上述四层次难以明确，在PPP模式的实际应用中尤显“力不从心”。

而为了拉动社会资本进入，试点城市评选中鼓励各地创新投融资模式。按照规定，国家对采用PPP模式达到一定比例的城市，将按补助基数奖励10%。但是，与所有PPP面临的问题相同，海绵城市中很大一部分是偏公益性的项目，使社会资本参与的积极性受到影响。

公开资料显示，按照预期，鹤壁市海绵城市试点建设总投资32.87亿元，其中政府财政投资27.24亿元，剩余5.63亿元资金需靠政府与社会资本合作（PPP）模式来解决，PPP模式所占比例约17.1%。PPP模式占比显然不大。也就是说，尽管建设海绵城市的投资空间大，项目选择多，但社会资本进入海绵城市建设领域仍选择观望。应该说，缺乏稳定收益回报，是海绵城市建设项目采取PPP模式的最大难题。

因此，王守清认为，不是什么项目都要用PPP，国际上PPP项目仅占所有公共项目的10%-20%，“我们不能像搞运动一样搞PPP，海绵城市很重要，但海绵城市项目不能100%都应用PPP，不能一哄而上都搞PPP。”而在北京大学建筑与景观设计学院院长俞孔坚俞孔坚看来，PPP模式在基础设施上用得不错，诚如污水处理等项目，每年政府作为公共投入的部分是以购买服务的方式回报给投资商，这方面已经很成熟。

但是，“PPP模式用在海绵城市，怎么计算公共服务？它不像一吨污水处理完了是干净的，很容易计算出来。海绵城市相当于在建一个生态绿地系统。这部分的服务怎么计算是一个难点，据我所知，目前还没有特别成功和完善的模式，PPP模式应用在海绵城市建设还有一定困难。”