“十三五”能源规划目标意味着什么？

　　2016年作为“十三五”的开局之年，年内最重要的议题之一无疑就是能源“十三五”规划的出台。现今2016年过去了一半，“十三五”规划也出台在即，相关内容也已经可以窥见一二。几项规划目标一直是业界关注的焦点所在，据能源规划部门相关人员透露，在可再生能源领域，“十三五”期间风电装机容量将争取达到2.5亿千瓦，光伏发电达到1.55亿千瓦，生物质能达到1500万千瓦。

　　这些规划目标意味着什么？除了目标数字以外还有哪些具体的规划导向？这些内容背后是怎样的考量和思路？

　　风电面临增长瓶颈

　　2.5亿千瓦对当前的中国风电行业来说意味着什么？

　　根据国家能源局数据，截至2016年6月底，国内风电累计装机容量为1.37亿千瓦，也就是说要完成2.5亿千瓦时的目标需要在未来四年半内建成新增装机1.13亿千瓦。这对已经度过高速增长期的风电行业无疑是个极大的挑战。

　　在“十三五”规划具体目标发布以前，国家能源局部分官员也曾于公开场合谈及可再生能源的前期规划目标值。国家能源局发展规划司副司长何勇健就在今年3月的“2016年经济形势与电力发展分析预测会”上谈到相关规划的具体思路。按照2020年非化石能源比重达到15%这个目标来设定底线方案，高方案是能源消费总量达到50亿吨标准煤，基准方案是能源消费总量达到48.5亿标准煤，综合考虑非电非化石能源利用的不同情境，风电需要完成的目标在1.9亿-2.4亿千瓦之间，光伏在1亿-1.5亿千瓦之间。何勇健最后明确的2020年装机目标是风电2.1亿千瓦，光伏1.1亿千瓦，包括此前在CWP国际风电大会上，国家能源局新能源司的官员透露的目标也是2020年风电装机达到2亿千瓦左右。

　　从去年下半年到今年年初的一些相关表述来看，国家能源局对可再生能源的“十三五”规划目标的态度还是相对谨慎、稳妥的，尤其是对风电，因此最终出台的这个2.5亿千瓦的目标多少有点超出预期。按照上述国家能源局规划司的思路，2.5亿千瓦意味着选取了能源消费总量达到50亿吨标煤、非化石能源消费量达到7.5亿标煤的高方案，并且考虑的是非电非化石能源利用大致维持当前规模的情景。

　　对当前的风电行业来说，要实现这个目标有一定难度。2015年，中国风电新增装机容量达到3297万千瓦，再创历史新高，全国风电累计装机容量为1.29亿千瓦。要在2020年建成2.5亿千瓦，需要在五年内新增1.21亿千瓦，平均每年新增2400多万千瓦。然而，从2016年起，风电增长的脚步明显放缓，今年上半年新增装机容量为774万千瓦，去年同期数据为916万千瓦。受弃风限电和消纳市场饱和的影响，国内风电很可能开始进入一个低增长阶段。

　　当前，传统的风电发展重地——三北区域正在弃风的泥淖里挣扎，要完成“十三五”目标的新增容量，就要开拓新的发展区域，转变开发方式。从存量来看，三北地区体量庞大的风电基地电量一方面要大力拓展各种就近消纳渠道，另一方面要加强外送，寻找可能的受端。在这样的重压下，部分地区已经停止核准新项目，加上该区域风资源开发已接近匮尽，未来三北区域应该不再是规划中的重点发展区域。但目前内蒙古、新疆两省仍占有较高的核准容量，短期内仍会保持增长趋势。

　　中东部包括南方部分区域将成为未来风开发的新中心，包括东部沿海的海上风电也将成为下一阶段力推的重点，从累积的核准容量和今年上半年的新增装机来看，云南、山东、江苏都有丰厚的储备和相对强劲的增长。

　　据透露，这次“十三五”规划的具体内容又特别提到要“大力发展分散式风电，稳步建设风电基地，积极开发海上风电”，其中大力发展分散式风电放在第一位，这在以往的重要规划中是很少见的，“十二五”和“十三五”都提到集散并举的开发原则，但把分散式风电单独提出来并放到如此重要的位置还是第一次。

　　发展分散式风电的要求也已经提出了好几年，但这种开发方式一直没有形成规模，其原因也很显而易见，分散式开发虽能规避弃风限电问题，但风力发电投资成本高，小规模分散开发会把回收期拉长，对开发商来说缺乏吸引力。国家能源局曾在中东部和南方进行一些分散性项目的试验性开发，但都发现规划规模和实际建成的规模偏差较大，可见这种开发形式要在“十三五”落地难度很大，需要找到更有吸引力的商业模式。

　　炙热光伏如何调控？

　　除了风电以外，光伏的规划目标也同样超过预期，并且在当前火热的开发氛围下，很有可能进一步推高地方和企业的建设冲动。

　　2015年，国内光伏累计并网容量已经达到43GW，中国一举超越德国成为全球光伏发电装机量第一的国家。2016年，中国光伏更是经历了一个疯狂的上半年，为了抢在630之前安装享受更高的电价，国内光伏行业在半年内新增了22GW的装机容量，已经超过国家能源局下达的全年指标18.1GW。而中国的光伏发电市场正式起步不过是2013年开始，这是与风电类似，甚至可以说比风电更为激进的发展道路，不到三年的时间已经超过了欧美等国十来年的累积。

　　“十三五”规划中设定的光伏建设目标是力争达到1.55亿千瓦，与风电不同的是，光伏仍处于高速增长的初期发展阶段，而且从中央到地方政府都体现出建设光伏的巨大热情和决心，短短三年内出台支持光伏的中央和地方政策数不胜数。目前虽然2016年上半年的官方数据尚未披露，但大致可以算出累计装机容量已经超过60GW。根据国家能源局局长努尔·白克力的预测，“十三五”时期，中国每年将继续新增1500万—2000万千瓦的光伏发电，按照这个增长速度，2020年完成1.55亿千瓦不会有太大问题。

　　但过快的发展肯定会衍生种种问题，首当其冲就是消纳市场。从去年到今年上半年，“弃光”以看得见的速度在恶化，新疆和甘肃这两个最大的光伏电站建设重地在弃风以外，弃光率也相当瞩目，2015年分别达到26%和31%，今年上半年更是恶化到32.4%和32.1%，新疆一度达到52%，西北区域的弃光率也达到了19.7%。

　　弃光问题恶化的一个重要原因在于当前光伏建设格局的畸形化，在规划目标、政策导向的推动下，大量投资选择流向大型光伏电站而不是分布式，导致大量的产能囤积在西北区域，而分布式的光伏项目和系统没有得到充分的发展，也没有完成国家能源局设定的年度目标。尽管目前表面上看光伏增长很快，大部分的增量是由大型光伏电站贡献的，从这个角度来看，弃光和弃风的问题肌理是近似的，两者同样是整体不足、局部过剩这样的一种局面。

　　“十三五”的光伏规划目标是这样分解的，分布式发电达到7000万千瓦，光伏电站达到8000万千瓦，光热发电达到500万千瓦。而2015年，也就是“十二五”末，光伏电站就已经达到3712万千瓦，“十三五”期间只需要新增4288万千瓦，平均每年新增857.6万千瓦；而分布式2015年底只建成了606万千瓦，“十三五”期间要完成6394万千瓦，每年要新增1278.8万千瓦。这是一个艰巨的任务。

　　要顺利完成“十三五”目标，政府还需要继续加大对光伏的调控力度。630后光伏电价面临调整，大型光伏电站的收益将会锐减，西部地区大型电站的建设有可能进入一个缓冲期，这个时期，如何把投资引导向中东部地区建设分布式是一个重要问题。日前，财政部和国家税务局就发文宣布在2016年到2018年继续实行纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品增值税即征即退50%的政策，这对居民分布式光伏系统的推动也是一个重要利好。

　　可再生能源电价机制走到尽头？

　　按照目前披露的“十三五”规划，非水可再生能源装机总规模可能达到4.2亿千瓦。这对可再生能源的财政补贴基金来说将是一座沉重的五指山，但从很多观察人士以及一些能源局官员的观点来看，可再生能源补贴基金更有可能无法存续到“十三五”结束就被其他机制取代了。

　　日前，财政部部长楼继伟签署了第六批可再生能源电价附加资金补助目录的相关文件，尽管发放补贴对行业是利好，但每一次发放可再生能源补贴都可以看出这个由电价附加组成的补贴池日益捉襟见肘。8月，国家能源局副局长在第七届中国(甘肃)国际新能源博览会上的发言提到，“新能源的财政补贴资金缺口较大，截止到今年上半年，可再生能源补贴缺口累计达到550亿元，原有的补贴模式难以为继”，“各个方面反应强烈，坦诚地讲，决策部门面临着极大的压力，关于产业发展未来的制度安排和政策选择遇到了现实的挑战”。

　　根据报道，这次的“第六批可再生能源补贴目录下发后，之前所欠的补贴额度将先发放一部分，另一部分将等可再生能源发展基金款项到位后再行发放”，“此前的第五批可再生能源补贴目录下发后，当时的可再生能源发展基金的额度也不够，只补了一部分，后来国家财政部单独向可再生能源发展基金拨付了约100亿资金，补足了第五批的缺口，第六批的补贴缺口不排除财政部经商议后会从其他地方拨款来补足”。

　　“十三五”期间，一方面可再生能源的成本必须持续下降，争取实现与火电平价上网；另一方面，能源和价格主管部门需要设计新的价格机制，取代或补充调整明显难以存续的“标杆电价+度电补贴”政策。据能源局内部人士透露，新能源电价和补贴机制调整的方向很有可能就是“配额制+绿色证书”。

　　2016年对可再生能源配额制来说是非常关键的一年。今年以来，国家能源局先后发布《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》、《关于建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求的通知(征求意见稿)》，长期以来推进艰难的可再生能源配额制终于破冰，中国可再生能源配额制的基本框架终于搭建起来。从当前最迫切的需求来说，配额制可以解决可再生能源的消纳问题，从长远的发展来看，配额制还被寄希望于构建一个更合理、更可持续的电价机制。而在配额制基础上建立绿色电力证书交易机制，发电企业可通过自建非水可再生能源项目或购买可再生能源绿色证书的方式，完成发电配额考核指标要求。

　　国家发改委能源研究所研究员时璟丽认为，未来风电、光伏等可再生能源电价形成机制可能需要由分资源区标杆电价逐步调整为电力市场中的批发电价加上定额电价补贴两部分组成，即由现有的差价补贴向定额补贴转变。因此，实施绿色证书交易机制，可再生能源发电的收益就将来自于电力市场上网价格、定额补贴和绿色证书收益三个方面，将会降低对政府财政补贴的需求；并且随着可再生能源成本下降、绿色证书机制完善，逐步提升绿色证书价格和收益，可加快可再生能源发电差价或定额补贴降低的步伐，尽快实现平价上网，使可再生能源发电完全参与电力市场。

　　但可以想见，这样一个颠覆性的电价机制将会面临莫大阻力，配额制的框架刚刚搭建起来，运行效果如何还有待考察，可再生能源电价机制从传统的“标杆电价+补贴”转向“配额制+绿证”必将经历一个漫长而艰难的逐步过渡期。“十三五”这个颇具野心的规划目标一方面推动行业继续奋进增长，一方面还要兼顾触动根本的价格改革，就如高速急转，其压力和险阻恐怕比上一个五年更甚。