如何发挥好环境保护责权配置作用？

当前，我国环境立法已经形成了较为完善的法律体系，立法数量蔚为可观。但法条并不等于法治。我国环境法律法规的有效实施，要重在落实所规定的责任、义务和权利。其中，政府、排污者、社会公众之间的责权配置及实现问题，是环境法实施中至关重要的3个环节，直接影响着环境法律法规实施的成效。

1强化政府的环境责任

我国环境法律法规的实施要遵循“不得恶化”的法律原则，进一步明确“合法排放+持续改善”。

强化政府的环境责任，这是环境法治的首要问题。

为了顺应自然规律，有效保护人类的生存和发展环境，环境法以义务和责任为基本手段，来调整人与自然之间的矛盾和紧张关系。从义务和责任的角度来保护环境，已得到全世界大多数国家的认同。环境法上的义务和责任，既包括政府的义务和责任，也包括企业、社会团体、自然人的义务和责任等。《斯德哥尔摩宣言》指出，在实现环境目标方面，各级政府应承担最大的责任。笔者认为，强化政府的环境责任，是环境法治中最为迫切，也是最需要优先解决的问题。为什么政府要承担最大的责任？笔者认为，这是由政府的三重身份所决定的，即政府是公共环境的托管者、良好生态的捍卫者、保护环境的参与者。

现代环境法都是以政府责任作为首要的约束对象的。如《加拿大环境法》第二条专门规定了政府的义务。《日本环境基本法》第一条规定“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念。明确国家、地方公共团体、企（事）业者及国民的责任和义务……”《生态文明体制改革总体方案》提出，要建立生态环境损害责任终身追究制，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制，就是进一步强化政府责任的重要措施。我国环境法律法规需要更加明确规定政府责任：一是积极责任，即全面落实地方政府对环境质量负总责的规定。具体而言，政府环境责任主要包括如下内容：保证必要的环境质量、促进公众参与环保、政府遵守环境法律和政策、严格执行环境法律等。其中，政府的环境质量责任是其首要责任。二是消极责任，即明确规定政府因违反环境法所应承担的法律后果。在当前的国情下，要强化政府的环境责任，还需要通过法治手段强化地方政府之间的协作，完善跨区域的联防联控机制。同时，还需要强化环保部门的权威性和独立性，改革现行的环境监管体制，使其能够介入政府的前端决策，而不应仅仅局限于后端的污染治理。

尤为重要的是，我国应当引进和坚持“不得恶化原则”。所谓不得恶化，就是说在国家严格的法律或环境标准出台之后，不能仅仅要求合法，还要求环境不得继续恶化。因为，如果法律或标准出台了，但环境仍然在继续恶化，法律就失去其制定的初衷。

《美国国家环境政策法》规定“最大限度地合理利用环境，不得使其恶化或者对健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不应有的后果”。美国《清洁空气法》明确规定了防止显著恶化的原则。2015年8月，我国新修订的《大气污染防治法》第二条明确提出“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标”，这为划定“不得恶化”的环境保护底线并将其上升为环境法的重要原则，建立完善的环境质量改善机制提供了法律依据。笔者认为，我国环境法律法规的实施也要遵循“不得恶化”的法律原则，进一步明确“合法排放+持续改善”这一更加严格的环境保护要求，即已经达到国家环境质量标准的城市，仍然应当继续采取有效措施，促进本行政区域内的环境质量持续不断地改善。

2强化排污者的环境责任

在环境法律法规的实施过程中，注重多元化的主体、多元化控制是有效的社会控制方式。

强化排污者的环境责任，这是环境法治的核心问题。

有效约束排污者，是环境保护的重要内容，也是环境法实施的关键环节。进入20世纪80年代以来，环境法律法规发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施，环境法实施能力和执法效率得到迅速提高。我国当前的环境法律法规实施状况不理想的重要原因之一，就是我国对排污者的法律约束过于宽松，导致违法成本过低。要解决好环境法的实施问题，强化排污者的义务和责任，需要在两个方面进行改革：

第一，规则需完善。环境立法的完善，要重在杜绝形式主义，突出义务和责任，强化治理手段之间的协同，细化规则，使法律规则具有较强的可操作性。其中，法律责任是提高法律制度实施有效性的关键。当前，我国应当借鉴国际社会已经比较成熟的经验，规定更为严厉的法律责任，包括董事和高管人员的个人责任、生态恢复、加大刑事制裁力度等。

第二，机制要创新。在总体上解决有法可依问题的情况下，有法必依、执法必严、违法必究问题就显得更为突出、更加紧迫。当社会主义法律体系形成后，法治建设的主要任务要转移到有法必依或法律实施上。当前，与其他法律的实施情况相比较，环境法实施中存在的问题较多。

环境法律的实施机制要进行创新，基本的方法有两条：一是构建多元化的控制主体，包括个人自律、合同相对方控制等。二是采取多元化的控制手段，包括命令和强制、环境合同等。在环境法律法规的实施过程中，注重多元化的主体、多元化控制是有效的社会控制方式。在第一方控制方面，要加强企业自律，使他们在企业的运行过程中能够加强内部控制和内部管理来保护环境。在第二方控制方面，通过环保责任状、排污权交易合同中的相对方进行控制，也是一种很好的法律实施机制。在第三方控制方面，可以加强社会组织、社会成员对排污者的控制。由于环境法律法规调整对象的特殊性，命令和强制手段仍然是基本手段。但是，除了命令与强制的手段之外，当今环境法更加注重采取非强制的多元化手段。如行政指导、经济手段、财税手段、环境合同等，从而使环境法律法规的实施手段越来越丰富、灵活、有效。

3强化环境权益的司法救济

环境法治更需要充分发挥民众的力量，有效地动员社会公众，注重通过司法手段维护公民的环境权益。

强化环境权益的司法救济是环境法治的重要基础。

传统上，我国的环境法治遵循的是一条自上而下的道路，也就是突出政府监管，突出管理与被管理的问题，而忽视社会参与。总体上是“管理者—被管理者”这样两极的法律约束机构。

发达国家早期也同样如此。但是自上世纪五六十年代以来，在英国、美国、日本等国家，因为严重的公害和其他污染问题，导致民众奋起抗争，从而在环境领域开始走向自下而上的道路。美国环境法的发展史说明，通过社会成员的积极参与，并通过法院支持公民诉讼来实施国家法律，环境法治会有显著的进步。美国环境保护运动领导人在回顾自上世纪70年代以来的美国环境保护历史时认为，当代环境法治最为重要的进展之一，就是由公民原告提起的环境诉讼，打开了法院的大门，为实现环境共治打下了社会基础。

鉴于环境法是共治性的法律，环境法治更需要充分发挥民众的力量，有效地动员社会公众，注重通过司法手段维护公民的环境权益。党的十八大报告提出，要健全环境损害赔偿制度。无疑，加强对公民环境民事权益司法救济，是促进人与自然和谐相处的基础性手段。关于环境民事权益的司法救济问题，需要重点推进的任务是：

第一，畅通救济渠道，强化社会参与。环境法律法规具有共治性，要求社会成员的普遍参与。我国应当畅通对民事权益的司法救济渠道，鼓励公众运用法律手段维护自身合法权益，弥补政府监管留下的空白和不足。当前，尤其要注重强化公益诉讼机制，鼓励企事业单位、社会团体等依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下提起公益诉讼，维护社会公共利益。

第二，完善救济机制，有效惩戒排污者。当前，我国环境民事权益的司法救济不足。我国亟须创新执法机制，提高环境司法的有效性，包括提高赔偿金额，实施禁令制度、恢复原状制度等。此外，环境司法专门化也是国外环境法治的重要经验。目前，最高法院已对设立专门的环保审判机构做出了规划和部署，环境司法的专门化将显著提高司法救济的权威性和有效性。

作者系中央党校政法部经济法室副主任