补贴政策不够明确 再生能源法律亟待完善

气候变化《巴黎协定》批准文书交存仪式于9月21日，在纽约联合国总部举行，中国政府对外承诺，到2020年非化石能源占一次能源消费比重将达到15%，到2030年达到20%。可再生能源将发挥着不可替代的作用。

《可再生能源法》已实施10年，国家能源局新能源和可再生能源司司长朱明认为：“《可再生能源法》的颁布实施虽然以法律形式确立了可再生能源发展的地位、基本制度和政策框架，使我国可再生能源产业步入了快车道，但近年来出现的问题，制约着中国可再生能源的健康发展。”

补贴政策不够明确

据了解，2016年上半年的可再生能源补贴的资金缺口已达到550亿元。专家分析称，今年年内这一缺口还将突破600亿元。国家发改委价格司副处长支玉强分析称，可再生能源新增规模的不断扩大，使得补贴资金缺口不断扩大。

中国可再生能源电价实行“标杆制”，如果电价高出当地燃煤机组标杆上网电价，剩余部分可以通过可再生能源发展基金进行补贴，但该基金的来源，主要是可再生能源电价附加，但是近年来电价附加的征收数额并不理想。目前国内多地自备电厂数量增多，并呈现扩大趋势，这其中，相当一部分并不缴纳政府性基金，现行的《可再生能源法》也缺乏特别的规定。

支玉强认为，《可再生能源法》中相关规定内部冲突，给有关部门的落实带来困惑。举例来说，在第20条规定了可再生能源电价补贴资金来源于电价附加，但在第24条又规定了可再生能源发展基金来源既包括国家财政安排的专项资金，也包括电价附加。法律法规的矛盾致使部门协调困难、申报流程复杂、资金到位迟缓等问题。

支玉强建议，首先对拒绝缴纳可再生能源附加的行为应有明确的追究处罚规定。另外，为适应目前电力市场化改革的需要，要将燃煤标杆电价与财政补贴分离，把差价补贴转为定额补贴，逐步降低标准、调整方向，通过推进配额制和绿色证书交易机制，让市场来探索补贴标准，最终实现补贴取消。

“弃风弃光”日趋严重

可再生能源与传统能源以及地方政策矛盾也日益凸显。记者从国家能源局了解到的数据中得知，截至2015年末，中国并网风电装机容量1.3亿千瓦、太阳能发电装机容量4218万千瓦已超越发展可再生能源强国德国，成为世界第一。光伏、风电消费总量都达不到全社会用电量的6%，消纳存在严重问题。

但是近年来国家“弃风弃光”日趋严重，截至2016上半年中国弃风电量达326亿千瓦时，弃光电量达37亿千瓦时。问题主要集中在西南地区弃水、“三北”地区弃风这两方面，据统计，2015年四川省弃水电量约200亿千瓦时，今年预计增加到300亿千瓦时，云南今年预计可能达到400亿千瓦时。今年上半年，中国平均弃风率达到21%，成为历史之最。此外，“三北”地区七个省区的弃风率，达到或接近20%，新疆和甘肃甚至达到了47%和45%。

华夏新供给经济学研究院院长贾康表示，从近年来的中国经济发展来看，国家基础能源以煤为主，在一段时期内无法改变，但仍然需要大力发展可再生能源。在经济下行压力大、电力产能过剩的大背景下，可再生能源在项目布局、电力市场空间、输电通道利用、能源系统创新、政策扶持等方面与化石能源利用之间的矛盾越来越明显。

法律矛盾亟待解决

业内呼吁尽快完善《可再生能源法》。中国国电集团公司副总经理谢长军建议，完善《可再生能源法》，首先要确保法律的可操作性，提出具体程序、步骤、期限等。此外，完善可再生能源跨区辅助服务机制，明确规定东、南部发达省份对西部富余可再生能源电量的接纳义务，并对受电方进行一定的经济补偿，打破地方政府条块分割的现状，实现可再生能源生产消纳“全国一盘棋”。同时还需要增加可再生能源上网比重，参照对开发企业补贴制度，对电网企业接纳、储藏、传输可再生能源电量也进行补贴。再有就是对法律执行的效果及时反馈、评估，建立追踪机制，根据新形势，及时修订法律。

朱明表示，《可再生能源法》规定的强制上网政策没有得到有效落实，地方政府、电网企业和发电企业都有一定责任。

法律条文的表述除了上述提到的补贴来源以外，还存在其他问题。谢长军提出，首先在完善法律的过程中应更加严谨。举例来说：在规定电网企业义务时，仅表述为：“电网企业应当加强电网建设，扩大可再生能源电力配置范围，提高吸纳可再生能源电力的能力，为可再生能源发电提供上网服务。”这其中并没有具体措施规定和并网技术标准，制约了地方政府科学合理制定可再生能源发展规划。

节能环保项目不环保的问题，在可再生能源的开发利用方面也出现了问题。谢长军以小型水电厂为例，指出某些风电和光伏项目开发后水保工作不到位，水电造成的河水断流，导致植被覆盖率下降和水土流失，而后未能及时修复。《可再生能源法》完善的过程中，需要对植被覆盖标准、恢复时间，并对造成生态破坏的行为制定处罚措施，同时也要考虑到光伏组件损坏、退役后的回收问题。

《可再生能源法》的完善意味着可再生能源发展将突破补贴政策瓶颈，摆脱“弃风弃水”的怪圈。朱明表示，国家已经在“十三五”规划中，涉及可再生能源的发展布局。2020年中国风电装机力争达到2.5亿千瓦，光伏1.5亿千瓦。朱明认为，可再生能源发展趋势是不可阻挡的，且不以人的意志为转移。