环评审批不再作为项目核准前置条件

《环境影响评价法》自2003年9月1日实施以来，13年间被环评挡在门外的项目不胜枚举。其中“十二五”期间，国家层面对151个不符合条件的项目环评文件不予审批，总投资额7600多亿元。近年来，西部地区一些大型煤化工项目屡屡折戟环评，让企业和地方招商引资部门扼腕不已。

在当前经济下行压力不减、整个化工投资不振的背景下，新修订的《环境影响评价法》(简称新环评法)9月1日正式实施，引发业内广泛关注。那么，本次修订基于哪些考虑?新旧环评法有哪些区别?对石化企业会又带来哪些影响呢?

为何修订?

体制问题带来环评乱象

作为规划或建设项目的前置性审批条件，环评一直被视为从源头上预防和控制环境污染的阀门。原国家环保局局长曲格平更是直言：“环保部门真正的、最大的权力是环评，因为项目环评这一关过不了，后面什么手续都办不了。”

但多年来，无数项目都做了环评，报告也都通过了，我国的环境问题却日益严重。早在2011年，康菲公司渤海漏油事件被查出其环评报告有问题，就引发了业界对我国环评过程中存在问题的讨论。专家指出，环评落地难，很大程度上在于一些地方环保意识薄弱、急功近利，为了发展经济，着急上马项目，只求大干快上，长官意志主导环评意见，甚至弄虚作假。有的环评机构还跟当地环保部门有关系，环评走过场、花钱办证。

2015年2月，中央第三巡视组向环保部反馈专项巡视情况，指出环保部存在的问题主要在建设项目环境影响评价方面：未批先建、擅自变更环评违法违规行为大量存在，环评服务市场“红顶中介”现象突出，环评机构资质审批存在花钱办证情况，把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患，而且加大权力寻租空间。

同时，环保系统内存在的还有体制本身的问题。例如，由于原来的环评法规定没有办理环评手续的项目可以在后面补办，这就导致企业或项目可以先上马后补办，未批先建、边建设边环评边上马的项目很多。另外，旧有的体制又造成环评资源被垄断在环保部门，导致 “红顶中介”和环评资质挂靠情况非常突出。

“一方面，环评机构作为事业单位，跟环保部门有着千丝万缕的联系;另一方面，建设项目的业主单位是委托方，环评工作的埋单人事实上是企业或项目业主。”中国政法大学环境法学教授曹明德指出，由于环评机构不独立，缺乏公信力，环评工作很难开展。因此，大多数环评项目基本都会顺利通过也就不足为奇了，这大大损害了环评机构和由他们发布的环评报告的公信力。

环保部环境与经济政策研究中心主任夏光日前透露，按照我国环境管理制度改革高效、降低成本的目标，曾经十分“强势”的环评制度将逐渐被简化。7月16日，环保部印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，为未来5年的环评工作划定了框架。“改善环境质量为核心、全面提高环评有效性、创新体制机制、生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、环境准入负面清单”等成为框架中的关键词。所要构建的，是一个不断改进和完善依法、科学、公开、廉洁、高效的环评管理体系——这就是环评领域改革所指向的目标。

改哪儿了?

严管重罚突出法律有效性

山东省环保厅政策法规处有关专家指出，2015年1月1日，新的《环境保护法》正式实施，其中新增加了政策环评制度、建设项目中防治污染的设施应当满足“三同时”要求、全文公开环境影响评价报告书等有关条文。作为支撑性法律，《环境影响评价法》需与其衔接对应。而在近年来政府职能转变的背景下，环保审批权下放，环保部门更加注重事后监管，轻事前审批，也需要在新环评法中加以体现。

对照新旧环评法的条文，可以发现，新环评法修改了九个方面的内容，简化了部分项目的环评行政审批，强化了规划环评，对环评未批先建等违法行为加大了处罚力度，体现了简化放权、严管重罚的指导思想，更突出法律的有效性。

首先，新环评法取消了前置审批，删除了“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设”。

“新环评法删除环评拥有第一审批权的相关内容后，我国一直实行的环评未批其他部门不得批准的传统制度就被彻底打破了。”德州市经信委副主任滕海强指出，原来的前置审批改为并行审批，意味着建设项目审批部门可以先行审核批准建设项目，环境影响评价可以同时或者其后进行。这样既不影响建设项目的投资效率，也能够预防建设项目对环境带来的不利影响。

值得注意的是，环评审批不再作为项目核准前置条件，并不意味着环评不需要审批。有专家分析指出，因为限期补办环评手续已被取消，建设单位在开工建设之前一定要完成环评手续，否则将可能面临被责令停止建设和未批先建的高额罚款。若建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，而拒不执行的，直接负责的主管人员和其他直接责任人员将可能被处以行政拘留处罚。

此外，根据新环评法，环境影响登记表由审批制改为备案制，今后审批部门只对环境影响报告书、环境影响报告表进行审批，对环境影响登记表实行备案管理，不再要求审批。

“这突出了政府抓大放小，缓解了审批压力，也有利于释放中小企业的活力。”滕海强指出，备案制只针对对环境影响“小微”的建设项目。虽然备案不属于行政许可，但仍需履行一定的程序。

“企业必须确保建设项目环境影响备案申报内容是真实准确的，并对填报信息的真实性负责。”山东省环保厅政策法规处有关专家表示，未来环保工作的重心将从事前监管转为了事中和事后监管，特别是加强备案项目的事后环境监管，严打违法行为。

未通过环保审批便投入建设的项目，一直是环评法打击的重点对象。新环评法加大了对未批先建的处罚力度，从原来的处以5万元以上20万元以下，改为项目总投资额1%以上5%以下。而且取消了对未批先建项目限期补办手续的情形，在责令停止建设后直接进行处罚，还增加了可以责令恢复原状的内容。

有专家指出，违法成本低是未批先建的主要原因。之前处罚项目未批先建，不论大小建设项目都依照一个处罚区间，最高才20万元。因此一些大型项目宁愿被罚也要未批先建，不能体现环境危害程度差异。而新环评法则按照违法建设项目投资总额百分比决定罚款，对于大型项目而言，罚款力度甚至不亚于按日计罚，让违法者望而却步。

同时，“并可以责令恢复原状”的规定，重在对已造成的环境影响进行修复，而不是简单的一罚了之。建设单位不仅仅要缴纳罚款、办理环评手续才能开工，可能还需要采取恢复原状的措施。

恢复原状对于已开工的建设项目而言，经济损失无疑是巨大的，也可能面临着建设资源的浪费。“打个比方，如果项目是1亿元的话，罚款可以超过百万元。责令恢复原状，则意味着企业前期投资将会打水漂。”上述专家表示，新环评法将对违法行为起到强烈的震慑作用。

影响何在?

方便守法者 重治违法者

“新环评法对我们肯定是利好。”山东一家化工企业负责人表示，该公司目前正在筹划启动好几个转型升级、产业延伸项目，规模虽不大，但报批程序一个也不能少，取消前置审批和简化程序，可以缩短报批时间，减少建设成本。“我们这几个项目评价刚好赶在新环评法出台之后，年底前应该能走完程序。”该负责人说。

长期研究环保政策的青岛科技大学环境科学与工程系主任杨波指出，现在市场瞬息万变，当前各级政府和职能部门都在简政放权，项目立项备案和安评、环评、能评审批权的下放，以及取消环评前置审批，有利于企业自主把握政策导向和市场规律，实现可持续发展。

不少业内人士在给简化报批程序点赞的同时，也都关注到新环评法严管重罚的变化。“企业选择项目有了更大的自主权，相应的环保责任也更重了。”华鲁恒升公司环保主任工程师田文平表示，企业在项目决策时就要坚守环保底线，将功课做在前面，将环评工作做实做细;项目建设时要按照 “三同时”原则落实环保设施，投产后还要加强管控，落实各项环保措施。

近几年，大型煤化工项目屡屡折戟环评，业内曾一度指望新环评法有大的政策突破。事实上，煤化工项目环保审批要求没有放松，相应规模的煤化工项目仍由环保部审批。同时，水资源问题、结晶盐问题、废气废水处理、工艺清洁生产水平等都是环评审批重点关注的问题，也是企业必须直面解决的问题。

就在新环评法生效的前后，第一批中央环保督察组对宁夏、内蒙古、河南、江苏、江西、云南、广西、黑龙江等8个省市区的督察，至8月19日全部结束。第二批中央环保督察于9月份开始，山东等地已开始准备中央环保督察迎检工作。

据悉，本次环保督察的重点之一就是检查化工企业环评落实情况，看化工项目是否依法履行环评手续，查看环评文件及环评批复;查看化工项目的性质、生产规模、地点、采用的生产工艺或采用的污染治理的措施等是否与环评及批复文件一致;环评批复5年后项目才开工建设的，是否重新报批环评等。

环保部政策法规司副司长别涛强调，新环评法一方面努力简政放权，极大方便企业，同时也采用重典治乱手段，让违法者被罚到血本无归。