我国电力规划严重滞后 美国经验值得借鉴

电力规划是指导电力工业发展的纲领，一直以来都受到各级政府部门以及电力生产、运行、建设、设计、设备制造、科研等各相关领域的重视。电力规划有力地支撑了中国电力工业的快速发展，但在我国能源格局正在经历巨大变革的当下，仍有巨大的改进空间。

我国电力规划严重滞后

一直以来，我国电力规划存在严重滞后问题，主要表现在以下几个方面。

规划管理工作严重滞后。1997年12月，新中国成立40多年后，电力工业部才编制和颁布第一部关于电力规划工作的原则——《电力发展规划编制原则》。2016年5月，国家能源局颁布了《电力规划管理办法》。

规划工作成果发布严重滞后。近20年来，国民经济和社会发展5年计划(规划)纲要均按时发布，而电力规划目前查到只有电力部计划司1996年出版的《电力工业九五计划汇编集》和国家经贸委2001年发布的“十五”电力规划。

规划结果误差偏大。我国从1949～2015年实施了12个五年计划。从“一五”到“五五”，发电量预测年均增速都在10%以上，最高为23.3%，预测速度偏差18.9%。

从“六五”到“九五”，发电量预测年均增速调整到7%以下，除“九五”外，实际规划增速均高于预期。偏差最大的一次在“八五”，预测年均增速6.6%，实际10.2%，相差3.6个百分点，预测速度偏差54.5%。这一时期，我国开始由计划经济向市场经济转变，电力规划调节不灵，预测偏差过大的问题显现。

“十五”期间，电力规划预测目标严重偏低，发电量预测年均增速5.2%，实际为13%，偏低7.8个百分点，预测速度偏差150%。2005年全国发电量25003亿千瓦时，装机容量5.17亿千瓦;而在电力工业“十五”规划中，上述指标仅为17500亿千瓦时和3.9亿千瓦，装机总量差了1.27亿千瓦。由于未见正式发布“十一五”和“十二五”电力规划，根据相关研究成果，预测2010年全国装机容量7.54亿千瓦，实际达到9.66亿千瓦，装机总容量高出2.1亿千瓦，相当于1995年全国装机总和。“十二五”期间，电力需求增速明显趋缓，而装机容量在发展惯性等因素的影响下，完成了14.9亿千瓦规划目标。“十二五”期间的电力发展情况，基本上是一种紧急刹车后的惯性结果，如果没有这个急刹车，预测误差将更大，目前全国装机富裕情况将更加严重。

美国经验值得借鉴

为什么电力规划长期以来预测与执行产生如此大的偏差，规划成果总不能及时发布，管理办法长期滞后于现实需要?其原因可能是多方面的，但究其深层次原因，是电力规划工作没有跟上市场经济发展的步伐。市场在资源配置中起基础性、决定性作用，但电力规划工作的观念、思路、管理体制、规划工作内容、方法等却没有及时加以改变和调整。

我国电力工业在总量上已经超过美国成为世界第一，电力规划工作如何改变以适应能源变革，目前并没有现成的经验可以照搬，但其他国家电力规划的长处却有一定的参考意义。美国电力工业总量与我国最接近，更为重要的是，美国市场经济比较完善，电力市场已经建立20多年，且在能源转型方面取得较大发展。因此，美国电力规划工作中的做法虽不能完全照搬，但却可以学习、参考和借鉴。

1992年美国国会制定《能源政策法》，要求放开电力输送领域，标志着电力市场正式启动。电力市场建立后，美国电力规划工作有三大特点。

一是重视电力需求预测工作。美国能源信息署(EIA)整合石油、天然气、煤炭和电力等各部门信息，把电力需求预测作为能源需求预测的一部分，将电力工业作为能源生产、运输和消费路径之一进行综合规划，规划期长达25年。

二是电源建设由投资主体自主决策。电力市场化改革后，在哪里建、何时建、建什么类型以及是否建电源都围绕着市场价格来决定。市场价格信号引导电源投资，发挥着传统电源规划职能。

三是电网发展规划流程公开规范。北美电力可靠性委员会(NERC)制定发电和输电系统可靠性标准，每年发布规划期为10年的长期可靠性评估报告，协调各区域输电网发展规划。区域输电网发展规划则由美国独立系统运行机构(ISO)或区域电网组织(RTO)负责，制订规划编制流程与方法，经各州的公共事业委员会(PUC)审核后公开发布。

结合国情转变电力规划观念

我国电力工业的一大特点是电源中煤炭发电具有基础性地位。据国家统计局数据，2016年1～6月全国发电量27595亿千瓦时，其中火电占比74.6%。而美国2016年4月份各资源发电量占比分别为：煤炭25%、天然气35%、核电21%、可再生能源19%。

第二大特点是我国资源分布与经济发展不均衡，“北电南送”“西电东送”是规划必须考虑的问题，而美国不存在这中情况。但中美两国在电力规划方面存在共同背景：一是电力市场化的改革方向;二是共同面临能源革命的机遇和挑战。无论是市场化改革还是能源转型，美国的许多做法都值得我们借鉴。结合中国的具体情况，未来电力规划应注意以下问题。

第一，进一步加强电力需求预测工作。一是把电力需求预测作为一项独立的工作，与电源和电网规划分开进行。电力需求预测与国民经济和社会发展发展密切相关，与能源需求密切相关，对人员的专业要求与电源和电网规划有很大不同。二是委托专门的电力规划研究机构常年进行长期、中期、五年和下一年度的电力需求预测工作，每年出版下一年度的电力需求预测报告，同时修订五年电力需求预测报告，中期和长期电力需求预测报告可每三年或五年加以修订出版。

第二，调整电源规划工作重点。中国电力市场化改革最主要特点是首先放开了对电源建设的严格管制，实行电源投资主体的多元化。电价改革和电力市场建立相对滞后，市场无法对资源配置起到调节作用，投资主体在电源已经富裕的情况下，仍在继续投资电源建设，以为有利可图。然而，实际情况则是发电利用小时数持续走低，从2004年5991小时逐渐降至2015年的4329小时，预计2016年火电设备利用小时将降至4000小时左右。如果以5000小时为正常的话，那就意味着有大约有20%的火电设备没有被利用，目前全国火电总装机为10亿千瓦，20%就是2亿千瓦。

对我国而言，首先要尽快建立和完善电力市场。其次要加强全国电源规划工作，进一步突出重点，突出总量平衡，突出跨区、跨省送电项目，突出电源结构合理性，突出新能源、分布式电源、储能技术等战略性问题。再次要逐步弱化省一级的电源规划，逐步向市场决定电源投资转化。最后要委托企业或专门的电力规划研究机构进行全国电源规划工作。

第三，进一步完善和加强电网规划工作。由于电源建设中市场配置资源的决定性作用越来越强，要求我们要改变传统的电网规划做法。

首先要加强国家层面的电网规划工作，加强中长期电网规划工作，中长期电网规划应包括电源规划的内容，将电力系统作为一个整体考虑，加强电力系统的战略性问题研究。例如，未来中国电网的互联格局，更高一级电压等级的必要性，“西电东送”“北电南送”等远距离送电的发展前景，风电、大阳能、分布式能源、储能技术、智能电网、能源互联网等因素可能对未来中国电网格局产生的影响，这些问题仅靠五年规划是难以解决的。

其次，电力规划工作必须要有足够的预算。正如前面多次提到的，电力规划可以委托企业或专门的电力规划研究机构进行。电力规划工作是没有直接经济效益的。EIA作为美国联邦政府机构，工作人员有370人，2016年国会批准的年度预算高达1.22亿美元。电力规划的最大效益的受益者是全社会，因为它是电力工业发展的纲领性文件。任何一个专门的电力规划研究机构如果没有足够的人员和预算作为支撑，在市场对资源配置起决定性作用的条件下，很难做好规划工作。“规划的节约是最大的节约，规划的浪

费是最大的浪费

总而言之，为了适应能源革命和电力市场化的改革方向，电力规划工作需要积极配合推进供给侧结构性改革，系统扎实推进电力工业转型和发展方式转变，对现有管理方式、管理体制、工作方法、工作内容等做出大的改变。否则将难以解决中国电力工业发展的宏观性和战略性问题，也难以避免今后的电力规划预测偏差过大或者发布不及时的状况。