补贴缺口将达600亿 可再生能源发展亟待制度补漏

如果将常规化石能源比作是能源结构领域的“主食”，那么可再生能源就是其中非常有营养的“配餐”。而且这个“配餐”是越做越大。

资源紧张、环境污染、气候变化是当今世界各国面临的三大挑战，其根源在于化石能源长期大规模的开发。按目前的化石能源开发强度，全球已探明煤炭和油气储量只能开采110多年和50多年，资源紧缺问题严峻。而应对这一挑战，最好的做法就是加快可再生能源的替代。

近些年来，我国可再生能源发展迅速，以风电和光伏为例，据国家能源局数据显示，截至2015年年底，我国并网风电装机容量1.3亿千瓦，“十二五”期间年均增长34.6%，已连续4年居世界第一；全国并网太阳能发电装机容量4218万千瓦，是2010年的165倍，已超越德国跃居世界第一。而“十三五”风电和光伏的目标分别是2.1亿千瓦和1.5亿千瓦。

就在发展迅猛的同时，我国可再生能源发展也面临着越来越突出的挑战。

国家能源局新能源和可再生能源司司长朱明指出，目前我国已进入加快能源转型、推动能源革命的关键时期，可再生能源已进入到增量替代、区域性存量替代的发展阶段，能源转型的矛盾日益突出。

能源替代竞争加剧

如果一件事物去替代另一件事物，就必然存在竞争，这是无法回避的。例如，以风电为代表的可再生能源发展迅猛，同时受到常规能源的挤压也与日俱增。尤其是近年来，弃风限电现象愈发严重。

近日，国家能源局公开发布了《关于2015年度全国可再生能源电力发展监测评价的通报》，通报指出，2015年弃风限电形势严峻，全国弃风电量339亿千瓦时，比上年增加213亿千瓦时，全国风电平均利用小时数创5年新低。光伏发电弃电量也比上年上升2.05个百分点。

然而情况还在持续恶化。

国家发改委能源研究所可再生能源发展中心主任王仲颖表示，2016上半年全国弃风弃光更是达到371亿千瓦时，半年的弃风弃光量已经相当于去年全年的弃风弃光量，甚至超过了2015年全年全社会新增用电量。

发改委能源所所长韩文科指出，“十三五”期间，我国能源消费低速增长的状态将延续，传统煤电大量过剩，发电利用小时数不断走低。在资源宽松背景下，可再生能源在项目布局、电力市场空间、输电通道利用、能源系统创新、政策扶持等方面与化石能源利用之间的矛盾越来越明显。

“自《可再生能源法》实施十年以来，电价附加已经进行了三次调整，从0.001元/千瓦时提高至目前的0.019元/千瓦时。在国际经济下行，国内产能过剩的情况下，工商企业降电价呼声较高，与提高可再生能源电价附加形成矛盾，电能无法消纳，弃风限电也就越来越多。”中圣清洁能源投资（江苏）有限公司大中国区经理陈海告诉记者。

除了经济性不具备竞争力之外，可再生能源在我国能源发展中的中长期战略定位仍不清晰，也制约了可再生能源的发展。

朱明表示，虽然国家层面制定了非化石能源发展目标，但地方各级政府和相关发电企业在可再生能源发展方面的责任和义务仍不明确。落实能源生产和消费革命，推动能源转型仍应该进一步提出具体有效的措施，确保国家战略有效引导各级地方政府和相关企业的投资行为。

“与能源转型先进国家相比，我国可再生能源特别是风电、太阳能发电等新能源占能源消费的比重与先进国家相比仍较低，未来需要完善支持政策，使新能源在我国能源转型中发挥更重要的作用。”朱明说道。

补贴压力持续增大

说起可再生能源的政策支持，首先想到肯定就是补贴政策。

为支持可再生能源，特别是风电和光伏发电的发展，我国在《可再生能源法》的框架下，采用了国际上通行的固定电价政策，即风电和光伏发电电价与当地燃煤机组标杆电价的差异由国家专门设立的可再生能源电价附加补足。

不过，可再生能源电价补贴资金不足的问题却是愈演愈烈。国家发改委价格司副处长支玉强介绍说，截至今年上半年，该项补贴资金缺口累计达到550亿元左右，“尽管第六批可再生能源补贴目录很快要下发实施，会缓解一定的压力，但是随着可再生能源新增规模的不断扩大，到年底预计突破600亿还是很有可能的。”

支玉强认为，造成现在这种补贴资金缺口很大的一个重要原因在于自备电厂规模的快速扩大，由于它们基本不缴或者较少地缴纳包括可再生能源附加在内的政府性基金，因此可再生能源附加的理论征收额度与实际征收额差别比较大。

“之前对可再生能源发展速度预估不足，导致了可再生能源电价补贴资金发放不及时的问题。而随着年度可再生能源装机规模不断增加，旧的补贴没有到位，新的需求又在加速，导致补贴资金缺口不断扩大，从现在来看，补贴资金问题已经成为制约行业发展的大问题。”陈海指出。

能源经济学者聂光辉告诉记者，目前，补贴模式在操作过程中，也不可避免地出现一些问题，致使一部分补贴资金迟迟不能到位。这是规则、制度设计上的问题，这其中资金不够发不够用所产生的问题更大。此外，由于相关部门工作协调不够，申报流程复杂，导致发放不及时，落实不到位。

据了解，现行可再生能源补贴申报和审批流程过于繁琐，也是补贴不能及时到位的一个重要原因。对此，中国可再生能源学会的相关专家表示：可以简化可再生能源电价附加的征收和补贴申报、审批、拨付方式，规定可再生能源电力附加收支均由电网公司代为完成。

针对我国可再生能源补贴资金缺口大的问题，有分析人士指出，我国现行可再生能源电价政策和补贴政策需要做出调整，首先组成电价的两部分——燃煤标杆电价和财政补贴要分离，以适应当前电力市场化改革的需要。同时，把差价补贴模式变成定额补贴，并且逐步降低标准，同时调整补贴的方向，更多地倾向于分布式。

“根据国际经验，可再生能源的发展最终是需要基于市场机制建设。要推进配额制和绿色证书交易机制，通过市场来发现补贴的标准，最终的目标是要取消补贴。”对于补贴政策未来发展，一位不愿具名的业内人士告诉记者。

中国可再生资源学会副理事长孟宪淦认为，价格补贴机制要体现一个最基本的原则，即使投资者有合理的成本和合理的利润，如果没有利润可图，没有人愿意投资，行业也难以发展壮大。但如果利润过高，政府负担过重，发展也难以持续。所以可再生能源补贴的价格机制要不断进行调整，改革价格补贴机制的目的，就是要不断降低补贴标准，直到不给补贴。

不过有相关专家也表示，现阶段我国还不完全具备可再生能源发展所需的市场化条件，配额制与统筹规划的有机结合，是适合目前国情的可再生能源发展的主要途径。

法律层面急需完善

面对日益沉重的补贴负担，倒逼着可再生能源需要一步步向平价上网迈进，这就需要通过技术来进一步降低可再生能源发电上网价格。除此之外，在法律层面，与可再生能源相关法律也需要进一步完善，以确保相关政策能坚决执行。

与可再生能源最相关的就是《可再生能源法》，从《可再生能源法》公布实施至今，可再生能源的价格补贴机制仍在不断摸索。

近日，在《可再生能源法》实施十周年研讨会上，有专家指出：再不完善可再生能源法，谁也救不了限电企业。

据了解，《可再生能源法》明确规定，电网企业未按照规定完成收购可再生能源电量，造成可再生能源发电企业经济损失的，应当承担赔偿责任，处以发电企业经济损失额一倍以下的罚款。然而，在执行过程中，并没有一个发电企业去主张这样的诉求，也没有任何一个电网企业被处罚。

国家应对气候变化战略研究与国际合作中心主任李俊峰指出，目前全国出现了大面积弃风限电问题，全国人大却没有启动追责程序。“《可再生能源法》实施十年，更要突出‘依法治能’，我们向全国人大建议，应考虑一些追责问题。特别是那些不用通过执法检查就可以发现的问题，全国人大可以立即对相关部门进行追责。”

国电集团副总经理谢长军也表示，可再生能源立法存在着一些问题，部分法律条款还不够完善，存在理论脱离实际的情况，未能有效指导地方政府科学合理制定可再生能源发展规划，同时，立法缺乏环保条款。

聂光辉指出，由于当前的政策措施和制度建设不配套，各类新能源的专项规划或发展路线图未及时出台，且缺乏市场监管机制，并不能很好地适应可再生能源发展的要求。《可再生能源法》仍需要进一步细化。

据了解，下一步全国人大将加强对《可再生能源法》实施情况的监督，推动法律精神全面贯彻落实，适时修订完善法案内容，将《可再生能源法》真正建设成为可再生能源产业的根本大法，推动可再生能源产业健康可持续发展。