天然气分布式能源项目PPP模式解读

对于天然气分布式能源，早在2011年10月13日，国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、国家能源局就联合发布了《关于发展天然气分布式能源的指导意见》，提出“要以提高能源综合利用效率为首要目标，以实现节能减排任务为工作抓手，重点在能源负荷中心建设区域分布式能源系统和楼宇分布式能源系统。”而今年内国家发改委公布的两份规范性政策文件，即2016年3月31日发布的《国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》(国能法改【2016】96号)，以及2016年8月10日发布的《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资【2016】1744号)中，均为国家积极推进能源领域PPP项目的最新的政策性文件，该两份文件中均以列举的方式明确了国家对分布式能源PPP项目的推广支持态度。在此背景下，了解和学习PPP模式下的天然气分布式能源变得很有必要。

一、天然气分布式能源的特点及其发展态势

(一)定义

根据《关于发展天然气分布式能源的指导意见》中的定义，天然气分布式能源是指利用天然气为燃料，通过冷热电三联供等方式实现能源的梯级利用，综合能源利用效率在70%以上，并在负荷中心就近实现能源供应的现代能源供应方式，是天然气高效利用的重要方式。具体来说，天然气分布式能源是指分布在用户端的能源综合利用系统，一次能源以天然气燃料为主，可再生能源为辅，利用一切可以利用的资源;二次能源以分布在用户端的热电冷(植)联产为主，其他中央能源供应系统为辅，实现以直接满足用户多种需求的能源梯级利用，并通过中央能源供应系统提供支持和补充。

(二)优点

天然气分布式能源的优点在于：能源利用总效率高，冷、热、电成本互摊，较为经济;在环境保护上，将部分污染分散化、资源化，争取实现适度排放的目标;在能源的输送和利用上分片布置，减少长距离输送能源的损失，有效的提高了能源利用的安全性和灵活性。

(三)适用区域

典型的应用天然气分布式能源的场合有：

1. 用于人口稠密的城市商业中心、住宅小区、酒店商厦、快餐店、医院等需要洗澡和生活热水、除湿热源的场合。机场、大学、机关等公用事业单位。

2. 用于原有的区域小型柴油机和燃气轮机站的改造、小锅炉煤改气改造。

3. 用于有冷热负荷要求的工业园区。

4. 用于集合、庆典、运动会等须保证供电安全的场合(固定或车载)，以及医院、银行等须保证供电安全的单位。

5. 新开发的城区和房地产小区。

(四)发展态势

从全世界来看，能源利用率越高、环境保护越好的国家，对于发展分布式能源技术的推广应用就越热衷，支持政策越民明确。如丹麦、荷兰、日本对分布式电源都采取了一系列鼓励政策;“911事件”后，出于供电安全的考虑，发达国家都加快了分布式电源建设的步伐，到目前为止，英国已有1000多座分布式电源站;美国有6000多座分布式电源站。在众多国家中，丹麦是世界上公认的经济发展、资源消耗和环境保护三方面有机结合的典范，是实现了可持续发展的国家，其奥妙就在于丹麦积极发展冷、热、电产品联产，提倡科学用能，扶持分布式能源，通过提高能源利用率来支持国民经济的发展。

国内的分布式能源正在进入快速发展期，丹麦等发达国家的经验值得我们学习和借鉴。目前大型国有企业已经开始抢占分布式能源市场。初期已经完成的分布式能源典型案例有北京燃气集团指挥调度中心大楼项目、上海浦东国际机场项目、广州大学城项目等等。

二、天然气分布式能源PPP项目组成

根据天然气分布式能源投建阶段的主要工作和相关市场主体的不同，天然气分布式能源投建阶段的投资模式大致可分为独立投资模式和合作投资模式两种。独立投资模式下，单一投资主体进行天然气分布式能源的独立投建工作。该模式对投资主体的资金、建设能力要求较为严格，独立投资主体一般为资金充裕的节能服务公司或工程建设公司。而合作投资模式，投资主体间可采取两个或两个以上主体间的合作，投资主体可充分发挥自身优势，相互联合共同投建分布式能源系统。这种模式投资主体间在投建过程中的存在大量协调配合问题，但减轻了各投资主体的资金压力。一般具有某一方面优势的相关投资主体会根据自身需求选择合适的合作投资模式。本文则重点讨论合作投资模式中PPP(即政府和社会资本合作)模式下的天然气分布式能源项目。

(一)天然气分布式能源PPP项目的主要参与方

同城镇燃气PPP项目相同，天然气分布式能源PPP项目的主要参与方一般会包括：政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商(供气方和设备供应商等)、专业运营商、保险公司以及专业机构等。

1.政府

根据项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在天然气分布式能源项目中所承担的职责也不同。一方面，作为公共事务的管理者，政府负有倡导和响应 、保障用能安全等政策指引并向公众提供优质且价格合理的产品的义务，承担着项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与社会资本(或项目公司)之间的行政法律关系;另一方面，政府作为天然气分布式能源产品或服务的购买者(或者购买者的代理人)，基于PPP项目合同与社会资本方(或项目公司)之间形成平等的民事主体关系，须按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。

2.社会资本方

社会资本方包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而是专门针对该天然气分布式能源项目成立项目公司，作为PPP合同及项目其他合同的签约主体，负责项目具体实施。《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》中，特别强调鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目。招标选择社会资本方时，要合理设定投标资格和评标标准，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。探索在项目中发展混合所有制，组建国有资本、民营资本、外商资本共同参与的项目公司，发挥各自优势，推动项目顺利实施。引导民间资本、外商资本参与PPP基金等，拓宽民间资本、外商资本参与PPP项目渠道。鼓励不同类型的民营企业、外资企业，通过组建联合体等方式共同参与PPP项目。

3.融资方

融资方通常有商业银行以及非银行金融机构(如信托公司)等，具体的债券融资方式除贷款外，也可包括债券、资产证券化等。

4.承包商和分包商

在天然气分布式能源项目中，工程建设和技术支持方面承包商和分包商的选择十分重要，项目建设工期、质量、价格等方面会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断。

5.专业运营商

由于天然气分布式能源项目对专业技术和运营有严格要求，因此，如项目公司不具有运营能力，则可能需要节能服务公司等具有专业资质的运营商。

6. 原料供应商

对于天然气分布式能源项目来说，天然气供应和核心机械设备供应是关键。天然气供应的价格直接决定热冷电的价格，而该类项目的核心设备目前国内主要系依靠进口。

7.产能和服务购买方

鉴于天然气分布式能源围绕负荷中心短距离内供应的特性，项目产品和服务的购买方相对确定。也是因为使用方和购买方受到区域范围的限定，项目的盈亏情况很大程度上依赖于购买方与项目公司签订的购销合同价格条件及付费机制。

8.保险公司

由于项目通常资金规模大、生命周期长、属于能源类项目等特性，项目需要保险公司帮助控制项目建设和运营期间可能面临的各类风险。

各参与主体之间通过签署合同建立合作关系，PPP项目基本合同体系大致如下：

以下特提供上海华电莘庄CCHP项目的合同体系图，以便加深对天然气分布式能源PPP项目具体合同体系的感知：

(二)天然气分布式能源PPP项目的工作流程

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金(2014)113号)，对PPP项目识别、准备、采购、执行、移交等操作环节进行了规范。这其中尤其需要重视充分做好物有所值评价，通过这种评估方法，判断采取PPP模式与政府传统采购模式相比，是否降低项目全生命周期成本。流程图大致如下：

三、天然气分布式能源PPP的运作模式分类

1. BOOT (建设-拥有-运营-移交)

这是目前天然气分布式能源运用最普遍的投资模式。社会资本方建设分布式能源中心，拥有能源中心设施所有权，并负责运行管理。项目运营合同期满后，投资主体将能源中心资产按协议约定移交给政府，或经政府许可转让给第三方。移交后的运行管理可以由政府自行管理，也可委托项目公司继续经营管理，并交纳一定的服务管理费。

2. BOT (建设-运营-移交)

指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，政府准许其通过向用户收取能源费用用以回收投资并赚取利润，约定运营期限届满时，该能源中心移交给政府。

3. BOO(建设-拥有-运营)

项目公司根据政府赋予的特许权，建设并经营能源中心，但是不将此项目移交政府或用户，能源中心一旦建成，项目公司对其拥有所有权，并向终端用户提供能源服务。

4. ROT(重整-经营-移交)

政府将过时、陈旧的项目设施、设备转让给项目公司，项目公司进行改造更新、扩建，在此基础上由项目公司经营若干年后再移交给政府。

5. TOT(转让-运行-移交)

指政府将存量能源中心资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。

以上仅为仅为常见的几种项目运作模式，具体到某个项目当中，其可选择的运作模式不限于此。

四、天然气分布式能源PPP项目关注要点

(一)通过政策扶持和恰当的付费模式弥补天然气分布式能源的高成本问题

我国天然气分布式能源发展仍处于起步阶段，与单纯的燃煤发电相比，建设成本和运营成本相对较高。但国家在政策上通过投资补贴、以优惠价格提供土地、提供金融支持等方面积极支持天然气分布式能源。尽管这些政策在地方上落实得不够具体，但PPP模式下的分布式能源项目，更便于利用与政府的合作关系争取和落实政策扶持方式。另，在项目能源使用者付费的基础上，可根据需要综合政府付费和可行性缺口补贴模式，来弥补天然气分布式能源项目的高成本问题。

(二)分布式能源发电并网难题

与传统供电方式相比，分布式供能具有能源利用率高，负荷调节性能好等优点，但分布式能源项目的发电输送电模式与现行的《电力法》有相违背之处。目前已投或在建项目，面临的最大的阻碍仍然是电力“并网”问题。据业内人士介绍，目前已经建成运营的天然气分布式能源项目所发电量多是自发自用，不由电网公司统一调度，且电价一般是由项目公司与用户之间协商的。《电力法》规定：供电企业要在批准的供电营业区内向用户供电，一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。供电营业区的设立、变更，由国务院电力管理部门审查批准并发给《供电营业许可证》。这在很大程度上限制了民营企业发展天然气分布式能源项目。各地和电网企业应加强配电网建设，电网公司将天然气分布式能源纳入区域电网规划范畴，解决天然气分布式能源并网和上网问题。国家发改委、能源局会同有关部门、电网企业及单位研究制定天然气分布式能源电网接入、并网运行、设计等技术标准和规范;价格主管部门会同相关部门研究天然气分布式能源上网电价形成机制及运行机制等体制问题。