地方政府参与PPP的十个关键问题

众所周知，加强地方政府性债务管理、剥离融资平台公司政府融资职能的43号文点燃了地方政府推广PPP的热情。在一定程度上，引入社会资本确实可以缓解地方政府财政压力、减轻地方债务风险，并提升公共服务的效率和质量。但实际上，政府作为PPP项目的主要参与主体，在项目全生命周期中仍扮演着举足轻重的角色。

1. 政府在PPP项目中扮演着什么样的角色?

在PPP项目中，政府身兼“裁判员”和“运动员”的双重身份，既是法律政策支持者、顶层设计者、标准制定者、审核批准者、监督管理者，也是项目的参与方，扮演多种角色，既负责PPP项目顶层的制度建设、标准制定、风险把控、绩效评价，也需要参与项目的运作实施，对PPP项目的成败有着决定性的作用。

2. 谁才是合格的政府方代表?

2014 年，财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)第十条对PPP模式中政府方进行了清晰的界定：“县级(含)以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。

3. 国有企业和融资平台能否作为PPP项目实施机构?

近期，二十部门联合出台的第三批示范项目评审标准明确规定国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的，由于参与主体不合格，不再列为备选项目。表明国有企业和融资平台公司作为PPP项目实施机构不可行。

首先，从法律法规的视角上，国有企业和融资平台(在要求剥离的背景下)属于企业法人，不是政府职能部门或事业单位，明显不符合财政部规定。

其次，从实际操作的角度上，国有企业和融资平台常作为项目业主单位，承担项目建设前期工作，代替政府垫付经费，若再作为PPP项目的实施机构，不利于项目的监管和绩效评价。

4. 在PPP项目中，存在哪些财政支出责任?

在PPP项目中，全生命周期过程的财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

股权投资是政府和社会资本共同组建项目公司时，根据项目资本金和政府股权占比计算出的政府应承担的资本金支出。

运营补贴是在政府付费和可行性缺口补助模式下，需要政府承担的部分运营支出。

风险承担是在PPP项目实施过程中需要政府承担风险带来的财政或有支出。

配套投入是根据项目实施方案确定的需要政府提供的项目配套工程等其他投入。

5. PPP项目中政府股权投资比例多少为宜?

如果PPP项目未设立项目公司，或由社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

在政府和社会资本共同组建项目公司的情况下，政府需要承担一定的股权投资支出责任。现有规定明确表明政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。

而且各个项目的最低资本金一般在20%-25%之间，其余均依靠外部融资解决，一般以银行信贷为主。资本金比例：城市轨道交通项目为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目为25%，铁路、公路项目为20%，保障性住房和普通商品住房项目为20%，城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。

这意味着在项目的总投资额当中，政府的出资比例一般低于12.5%(50%*25%)，很多时候政府的出资比例仅为5%-10%。

在实际操作中，股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定，股权投资支出=项目资本金*政府占项目公司股权比例。出资形式较为灵活，可直接以货币形式，或者土地等实物投入或无形资产投入，但是后者应依法进行评估，合理确定价值。

6. PPP项目中政府的运营补贴如何计算?

运营补贴是在政府付费和可行性缺口补助模式下实施的项目运营期间，政府承担的直接付费责任。应根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。

(1)政府付费模式

在此模式下的项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任，包括社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润。

(2)可行性缺口补助模式

对于可行性缺口补助模式的项目，每年的使用者付费可弥补部分支出，政府承担部分直接付费责任，因此在计算运营补贴时应在上述政府付费模式计算的当年运营补贴支出的基础上扣除每年使用者付费的数额。

7. PPP项目中政府的风险承担计算方法有哪些?

在PPP项目的实施过程中，不可避免地存在一定的风险，需要在政府和社会资本之间进行合理的分配。通常政府需要承担法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。在对政府风险承担支出进行量化时，应充分考虑各类风险出现的概率和带来的责任支出，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。

(1)比例法

在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。

(2)情景分析法

在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行基本不利及最坏等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。

(3)概率法

在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。

8. PPP项目中政府需提供哪些配套投入?

配套投入是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。

配套投入支出应依据项目实施方案合理确定，配套支出数额等于政府拟提供的其他投入总成本扣除社会资本方支付的费用差额。

9. PPP项目中的财政支出有哪些保障机制?

无论是政府付费、可行性缺口补助还是使用者付费的PPP项目，在实施过程中都不可避免地产生财政支出，因此，为促进PPP项目有序推进，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，必须进行全面而严格的财政承受能力论证。

2015年财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确设置了财政支出的红线，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定实际比例，并报财政部备案，同时对外公布。其中未来年度一般公共预算支出的数额可参照前五年相关数额的平均数和平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。通过财政承受能力论证且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，可列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

10.PPP项目在进行财政承受能力论证时的注意事项有哪些?

小贴士1 ：测算的对象是每一年度全部PPP项目的财政支出总和，而不是简单测算单个项目当年的财政支出

在进行给定PPP项目财政承受能力论证时，首先必须明确不是简单测算单个PPP项目的财政承受能力，而是迄今为止，本级财政中已实施的所有PPP项目的全生命周期的财政支出，所以测算时务必全面，第一要考虑范围，包括已实施的所有PPP项目，第二要考虑时间，项目实施全生命周期的每一年度。

小贴士2 ：10%占比的基数是一般公共预算支出，而不是年度预算

占比的基数也是一个容易忽视的问题，很多人会理所应当地认为是年度预算，涵盖范围比较广，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。但实际上是一般公共预算支出。根据《中国人民共和国预算法》第六条的规定：“一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维护国家机构正常运转等方面的收支预算。”第七条规定“地方各级一般公共预算包括本级各部门(含直属单位)的预算和税收返还、转移支付预算。地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出，对下级政府的税收返还和转移支付。”考虑到PPP项目多为基础设施和公共服务建设等民生类项目，属于一般公共预算支出的范畴。

小贴士3 ：财政支出责任纳入预算统筹安排是在中期财政规划时，而不是年度预算

目前，我国年度预算采用的是日历年度制，财政年度的起止期与年历始末相同，即公历1月1日起至12月31日止，故应在上一年度末着手下一年度预算的编制。

为深化财税体制改革，加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制，我国现在实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。考虑到PPP项目周期长，存在一定的风险，在中期财政规划时纳入预算统筹安排，并根据实际情况，滚动调整，不失为一个明智的选择。