审计持续关注资源循环利用和生态环境保护政策落实

矿产、土地、水、草原……对这些自然资源的保护，关系到经济社会的可持续发展。《“十三五”国家审计工作发展规划》提出，审计要围绕加快推进生态文明建设的重大部署，始终关注资源节约集约循环利用和生态环境保护等政策的落实，促进形成绿色发展方式和生活方式，推动绿色发展。如何通过审计工作，既保护好“绿水青山”，又建设好“金山银山”？

压缩矿业开发寻租空间

“2013年起，我们连续3年针对矿产资源进行审计，发现矿产资源开发和管理中，存在一些突出问题。”审计署资源环境审计司副司长丁雁说，这些问题包括违规审批出让行为多发、违规转让或收购矿业权、违规利用勘查资料获取或开发矿业权，造成国有权益损失或相关企业个人获取不正当利益等。

“出现这些问题主要是因为矿产资源开发过程中弹性空间较大，加之行政权力介入较深，进而成为权力寻租的突出领域。”中国矿业权评估师协会副秘书长王生龙告诉《经济日报》记者，矿业权价值评估方面的“弹性空间”主要由3方面因素所致：首先，矿业权评估参数依据的准则是平行的，导致评估结果差异较大；其次，作为重要评估参数的产品价格，在选取途径、资料信息来源、确定方法以及注意事项等方面，都存在可选择性的问题。“另外，矿产资源有动态性，不同阶段地质勘查获取的信息不一样，资源储量不一样。因此，矿业权评估不同阶段给出的结果也会不一样，这很容易被‘钻空子’。”

王生龙说，审计以问题为导向，提出不少建议，带动矿业权评估准则等制度完善。例如，对审计提出的“进一步完善矿产资源审批管理等相关制度”的建议，国土资源部进一步扩大矿业权竞争性出让范围，严格限制和规范矿业权非竞争性出让。此外，国土资源部进一步完善了矿业权审批登记管理制度，调整和规范部、省两级矿业权审批权限。

各级地方政府也在不断改进矿产资源管理工作。比如，积极推进矿产资源勘查开发秩序的治理，矿山布局得到进一步优化。再如，矿业权有偿取得制度有效推进，矿业权市场化配置程度有所提高。

丁雁表示，目前，审计署基本实现了对矿产资源赋存丰富、矿业权交易活跃的省份的阶段性全覆盖。

紧盯18亿亩耕地红线

在我国工业化及城市化进程中，保持我国粮食安全稳定，就要守住18亿亩耕地红线。

丁雁说，审计署在2014年组织开展了对2008年至2013年全国土地出让收支和耕地保护情况的审计，主要发现3方面问题。

首先，土地出让收支管理上存在问题。“在收入方面，一方面是少征收土地出让收入3664.23亿元，另一方面是通过收入空转等方式虚增1467.78亿元。”丁雁说。在支出方面，有的违规将土地出让收入用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等，资金达到7000多亿元；也有的在征地拆迁过程中，通过编造虚假资料等套取或骗取国家征地拆迁补偿资金，涉及资金10亿多元；还有一些地方财政部门在土地出让收支管理方面不规范，地方没有根据需要将土地出让收入纳入预算管理，而是自己坐收坐支。

“建设用地审批供应方面，也存在突出问题。一些地方违规超计划超规划审批、越权审批，少批多占或者是未批先占土地等，达到38.77万公顷。”丁雁说，违规以租代征、改变规划条件等用地也有21.86万公顷。

“在耕地保护方面，审计抽查的709个县划定基本农田中有非耕地141.76万公顷（占4%）；抽查的1万多个土地整治项目中，虚增耕地、质量不达标的分别占10%和33%。”丁雁说，土地整治资金被挤占挪用等109.46亿元。

“18亿亩耕地红线，关系到6亿多吨粮食的产出，这就是国人的‘生命线’。因此，非法占有耕地等问题，需要通过审计发现并及时整改。”中科院地理科学与资源研究所副所长封志明说。

据了解，审计发现土地资源领域存在的问题之后，国务院常务会议专题研究部署了整改工作。截至2015年6月底，各地已盘活闲置土地2.55万公顷、盘活闲置资金3600亿元、归还原渠道挤占挪用资金或收回被骗取资金1600亿元、纠正违法用地2.4万起。

促进水资源高效利用

“审计署在多年的资源环境审计工作中，也一直关注水资源领域。”丁雁说，2015年10月至2016年1月，审计署组织对18个省（直辖市）的800多个水污染防治项目进行了审计，并检查这些地方水污染防治相关资金管理使用情况。

部分市县饮用水的安全问题，是这次审计关注的重点。对89个市县的231个城乡集中式饮用水源地项目建设，审计部门进行了重点抽查。结果发现，有124个水质监测指标还不达标，72个地下饮用水水源中有27个存在超采现象。

长江经济带地区部分市县存在的环境风险和隐患等问题，也是关注重点。审计抽查了此次审计范围内长江经济带沿江区域涉及的23个市县，发现城市生活污水有12%（年均4亿吨）未经处理直排长江；沿江373个港口中，有359个（占96%）未配备船舶垃圾接收点，260个（占70%）未配备污染应急处理设施。

丁雁表示，因为审计主要在冬天开展，正是枯水季节，一次性的采样数据也存在偶然性，不排除结果稍有偏差，但大体上能够反映出，水质保护和水源地保护方面还有很多工作要做。

在枯水期审计水污染，会不会将问题严重化？封志明说：“冬天一般是水污染最严重的季节，这个时段进行审计，意义可能会突出一些。”

有人质疑，矿业开采可能占水源污染的“大头”？王生龙回应说：“工业排放物确实是影响水资源质量的一个因素，但气候转换、土壤变化都是重要原因。因此，水污染不完全是因为矿业开采等工业开发带来的。”事实上，农村面临水资源污染问题也非常严重，比如鸡粪、化肥农药，还有垃圾等。

“通过此次审计，督促地方整改落实审计发现问题，成效明显。”丁雁说，截至2016年4月底，18个省各级财政部门已将未及时拨付的财政资金23.45亿元拨付到位，盘活使用以前年度滞留财政资金1.45亿元，项目主管部门和实施单位支出闲置的财政资金6.57亿元用于水污染防治项目建设，归还原资金渠道2.60亿元。同时，还推动45个未及时开工的水污染防治项目开工建设，19个未及时完工项目已完工，促进13个已完工未发挥效益的项目正常达标运行。

强化领导干部责任意识

党的十八届三中全会提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计。“从宏观层面来看，这是建立健全生态文明制度体系的重要抓手。”在丁雁看来，领导干部自然资源资产离任审计的目的，是防止一些领导干部只管经济发展，不管资源节约集约利用，不顾环境保护。通过离任审计，能够促进其更好履行生态环境保护责任，推动建立健全领导干部政绩考核体系。

封志明打了一个生动的比方，领导干部要把握“三条红线”，第一是资源消耗的上线，相当于天花板；第二是环境质量的底线，相当于地板；第三是生态保护的红线，相当于空间土地利用的隔板。“离任审计，就是要求领导干部不能突破天花板、不能扎破地板、不能非法挪移隔板。”封志明说，对于领导干部来说，会带来一定压力，强化责任意识。

“在审计内容方面，以主要领导干部任职期间，履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况为主线，结合实际工作，细化为104个审计事项。”丁雁介绍说。

丁雁表示，针对审计发现的问题要加强原因分析，是法规不健全，还是有法不依；是体制机制不健全，还是有章不循；是工作职责不清，还是未尽职尽责，等等。对造成生态环境损害的问题，要分析是人为因素还是自然因素、是历史因素还是现实因素。

此外，2014年至2015年，各省级审计机关也积极开展了审计试点。比如，在北京、内蒙古等10余个省级审计机关组织开展了领导干部自然资源资产离任审计试点。“省级审计机关的试点突出了各地自然资源资产禀赋特点，除土地资源、矿产资源、森林资源、水资源和大气污染防治领域外，还涉及草原、湿地等自然资源。”丁雁说，一些地方还出台了相关规范性文件，指导试点工作开展。