《环境保护税法》五大立法问题思考

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时间：2016-06-29 20:07:21

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《环境保护税法》五大立法问题思考　　一、制定必要性的再认识　　《环境保护税法》即将进入一审。有消息指出，2016年或者2017年初该法可能三审通过。尽管如此，针对此法制定的必要性，

　　一、制定必要性的再认识

　　《环境保护税法》即将进入一审。有消息指出，2016年或者2017年初该法可能三审通过。尽管如此，针对此法制定的必要性，社会各方的看法仍然很不同。有相当多的人仍然坚持认为，排污收费可以解决目前的问题，为什么非要向西方学习，出台环境保护税法呢？而且最近十来年向西方学习的许多环境保护“经验”，最终都因在中国水土不服而变形甚至作罢。为此，最好完善排污收费制度，而不是另起炉灶，推倒重来。我们认为，在依法行政的时代，作为一个经济调控手段，费改税是大势所趋。如果在环境保护税和排污收费之间做一个有效的衔接，开展费改税的立法还是可以让各方接受的。国务院法制办公室2015年公开的《环境保护税法》征求意见稿（以下简称征求意见稿）规定，税额标准与现行排污费的征收标准基本一致。省级人民政府可以统筹考虑本地区环境承载能力、污染排放现状和经济社会生态发展目标要求，在规定的税额标准上适当上浮应征污染物的适用税额，并报国务院备案。可以看出，方案还是比较稳妥的。我们认为，考虑了过渡期的风险，做好了衔接，制定《环境保护税法》可以达到以下几个效果：

　　一是形成统一各环境保护税费的体系和框架，克服目前环境保护税收和费用征收的零散和不系统的现象。这个体系和框架可以明确征收的思路、逻辑、范围、对象、基本原则、主要制度，这种逻辑的统一和协调有助于生态文明的建设和改革。

　　二是统一征收的范围、对象、方法和规范，有利于征收的规范化、制度化和程序化，防止违规减免或者加重企业负担的现象。一些人指出，费改税后，环境保护部门权力减小，部门利益减小，配合税务部门征税的积极性会不足。我们认为，有地方政府的统一协调和征税考核，这一现象应不足为虑。

　　三是加强征收的力度，为国家环保投资提供充足的资金来源，利于环境保护税收资金的集中和规范使用，发挥其环境保护作用，防止地方各级环境保护部门违法支出排污费的现象。环境税和排污费都应专款专用，但现在的排污费的征收和使用在地方仍然很不规范。在现实中，很多地方的环保部门仍然靠收排污费来发工资，甚至发机关工作人员的工资，原因是地方政府的拨款根本不够。如果制定《环境保护税法》，环境税就由税务部门去征收，环保部门负责协同征收，这一现象可以避免。费改税后，环境税直接进入国库，其使用由国家法律予以规范，环保部门就不能拿来发工资了。如果环保部门的机构仍然庞大，就很难运行下去。

　　四是通过经济手段来保护环境，如税率根据经济形势适度调整，采取中央与地方分税的机制，有利于调动各方面的积极性，形成经济发展与环境保护相协调的局面。基于以上优势，“十二五”规划提出“完善资源环境税费制度”，十八届三中全会决定提出“推动环境保护费改税”，《生态文明体制改革总体方案》提出“加快推进环境保护税立法”，“十三五”规划提出“开征环境保护税”。环境保护税的法制化已是箭在弦上，环境成本在国家环境法治的一体化考量之下正计入企业成本，促使企业主动追求节能减排，加速环保投资，即通过环境保护税收调整产业结构，加速产业优胜劣汰，淘汰落后与僵尸企业，促进产业经济高质量、有效益的发展。

　　二、主要立法问题的再思考

　　《环境保护税法》的设计，应当围绕要达到的预期目的，开展体系构建和具体的规范设计工作。从目前来看，意见稿已进入全国人大常委会并作初步修改，进入一审、二审和三审后，将不断作出修改。目前而言，意见稿的修改需要考虑以下几个方面的问题。

　　一是环境保护税的理论和实践体系化的问题。《环境保护税法》作为专门性环境保护法律，应当是环境保护税领域的综合性法律。首先它应当构建一个实践性的环境保护税法体系和框架，形成自己的理论。从意见稿的条文来看，没有规定指导思想、实施思路与策略、政策宣告、基本原则和主要制度，应用性太强，系统性和指导性不足。这个立法不足，是和目前的理论研究不足相适应的。目前，环境保护税的范围，如是否包括碳税、生态补偿税、自然资源开发税、市场交易税等，自然资源界、生态保护界和环境污染防治界的意见还很不统一，加上部门分割，目前要想统一很难。而开征环境保护税，必须走第一步，所以，从环境污染物排放税入手，先简单后复杂，可以理解。但是无论如何，指导性的条款或者内容，如“调整产业结构”等，还得多多少少地补充一点。