《节能法》修改了 能化解“龙多不治水”吗?

6月27日，全国人大常委会召开第二十一次会议，会议将审议国务院提交的节约能源法修正案(草案)议案。据报道，国家发改委副主任张勇受国务院委托向全国人大作修法说明时表示，建议对节约能源法第15条进行修改。

节能审查不再作为项目核准的前置条件

节能法第15条规定，“国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度，不符合强制性节能标准的项目，依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设;建设单位不得开工建设;已经建成的，不得投入生产、使用。具体办法由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定”。

与节约能源法同时修改的还有水法、防洪法、职业病防治法、环境影响评价法、航道法。现有6部法律中分别设定了固定资产投资项目节能评估和审查、水工程建设流域综合规划审查、水工程建设防洪规划审查、河道管理范围内工程建设方案审查、非防洪建设项目洪水影响评价报告书审批、卫生行政部门实施的职业病危害预评价报告审核、建设项目环境影响评价审批、航道通航条件影响评价审核等8项行政审批，明确规定这些审批办结后才能向发展改革部门申请企业投资项目可行性研究报告审批或项目核准。

修正案草案主要涉及关于企业投资项目核准前置审批改革和关于取消中央指定地方实施行政审批等事项涉及法律规定的修改。国家发展和改革委员会副主任张勇在对6部法律的修正案草案作说明时表示，考虑到将这些审批与可行性研究报告审批或项目核准同时进行，可以优化企业投资项目审批流程，节省企业办理审批的时间，草案对这6部法律的相关条款作了修改，上述8项行政审批不再作为可行性研究报告审批或项目核准的前置条件。同时强调上述审批仍须在开工前完成，未经批准开工建设的，由负责审批的部门各负其责，依照相关规定予以处罚，依法加强监管。

多龙不治水的局面未改

节约能源法是节能领域最重要的法律，1997年经全国人大审议通过，正式施行于1998年。该法律共有六章50条，包括总则、节能管理、合理使用能源、节能技术进步、法律责任和附责。其目的是“为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展”。

但在具体实施中，节能法的落实情况并不理想。全国人大常委会曾对节能法的实施情况进行检查，认为节能法在降低单位国内生产总值能耗方面有一定成效，能源利用效率有所提高。但总体来看，“节约优先的方针没有得到落实，节能工作远不适应我国能源短缺的国情”。

造成这一局面的主要原因是节能管理部门分工不清、职责不明。1998年的节能法体现了“统一管理，分工负责”的原则，在“统一管理”方面，全国节能工作最初由原国家计委和原国家经贸委共同管理，后来转移至国家发改委环境与资源综合利用司节能处。而且在后来的国务院机构改革中，负责节能工作的主管部门多次变更，节能工作的职责也被分散到不同的部门。

而在“分工负责”方面，一直未明确有关部门的职责范围，也没有确定具体的执法机构。由于节能工作牵涉到财政、投资、能源政策以及科技，需要多个职能部门协同推进，但是法律条文并没有对各个部门的具体职能做出清晰的要求，这也是节能法难以落实的重要因素。

随着国内能源消费快速增长，节能减排压力日益严峻，施行近十年的节能法已经不能满足节能工作的需要。于是在2007年，由全国人大财经委员会起草的节约能源法草案提交全国人大审议，并在2008年4月1日起正式施行。

与1998年施行的节能法相比，新的修订案增加至七章85条，出现较大的改动。修订后的节能法确定了节能管理和监督主体，并设定节能目标责任评价考核制度。不过新节能法仍未理顺主管部门与分管部门职责问题，节能管理工作依然是多头管理。

2008年国务院进行机构改革，探索实行职能有机统一的大部门体制。国家发改委工业行业管理职责被划入新成立的工业和信息化部，工业节能工作也由工信部节能与综合利用司负责，其主要职责是“拟订并组织实施工业、通信业的能源节约和资源综合利用、清洁生产促进政策”。

而国家发改委资源节约和环境保护司下设有节能处，与工信部节能与综合利用司的职权有所重叠，并且掌握了工业项目审批权的资环司更具话语权。修订后的节能法规定，建筑节能和交通运输节能分别由建筑和交通主管部门负责，住建部下设有建筑节能与科技司，交通部设立有交通运输节能减排项目管理中心，分别负责建筑和交通领域的节能工作。

此外，介入节能领域的部门还有环保部，环保部握有环评审批权，新《环保法》使环保部门对“未批先建”的项目拥有处罚权，这意味着环保部门拥有对工业企业的直接执法权。

新《环保法》的施行使得环保部门在节能领域占有一席之地，反观作为工业节能管理部门的工信部，其节能工作开展显得步履维艰，部分原因在于其权力和地位并没有得到法律明确，使得其缺少有力的协调能力。