从“雾都”到“碧园” 绿色发展的伦敦经验

在创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念中，绿色发展是浓墨重彩的一笔，内涵丰富、寓意深远。事实上，面对日趋严重的生态资源约束和环境困境，二十世纪六七十年代欧美国家就开启了环境治理之路，着力于绿色发展。英国伦敦从“雾都”到“碧园”的演变，就演绎了国际都市从工业文明到生态文明的发展史，累积了绿色发展的丰富经验。

以改结构转产业促清洁

以雾霾为代表的空气污染背后，隐藏着能源结构、产业结构和消费观念、生活习惯等一系列深层次问题。伦敦治理雾霾的历程，也是其不断调整和改变能源供给结构与消费结构，走向产业转型升级的历程。

20世纪50年代，到处林立的烟囱成了伦敦经济繁荣的标志，煤炭成为工业生产的主要能源，支撑了英国工业经济的繁荣。伴随着空气污染治理的不断深入，伦敦能源结构逐渐发生变化。英国政府推动煤改气进程，逐步使石油和天然气取代了煤炭，同时进行了煤炭行业改革，关闭了落后的煤矿产能，减少了煤炭生产量。1952年煤炭占伦敦能源消耗的61%，但随着一系列法案的颁布实施，家庭用煤量迅速下降。1970年代伦敦开始大量使用天然气能源，天然气替换了所有煤市场及60%的燃油市场。2000年，天然气占伦敦市能源消耗的60%。

传统产业的发展也往往伴随着能源消耗的加剧，进而污染似乎不可避免。为了避免城市空气污染的恶化，“烟雾事件”之后的伦敦重新布局工业，淘汰了钢铁、纺织、造船等高耗能产业，放弃低端的生产环节，选择了一条绿色产业之路。

20世纪70年代末至80年代初，伦敦开始实施以服务业替代传统工业的产业结构调整战略，获得了很大成功。产业结构转向以金融、贸易、旅游等第三产业为主，大力发展新兴产业，创意产业作为重点产业加以扶持发展。伦敦成功借助创意产业实现了城市产业结构的优化和升级。

以新技术新政策破治污之困

治理空气污染是一个长期的系统工程，既需要完善的法规和技术支持，又需要政策的支持和人员资金的投入。

在产业结构、能源结构调整的同时，伦敦注重加快清洁技术的研发和使用。英国政府鼓励企业采用大气污染控制技术改革生产工艺，优先采用无污染或少污染的工艺。尤其是加强环保型汽车技术的研发，设计生产先进的环保型轿车，并要求所有新车都必须加装净化装置以减少氮氧化物排放。新生产汽车的二氧化碳排放标准在2007年基础上平均降低40%。此外，还大力发展监控技术，建立大气监测网。自1961年开始，英国就在全国范围内建立了一个由450个团体参加的大气监测网。监测网有1200个监测点，平均每小时对烟尘与二氧化硫采样一次，每月测降尘量一次，其中伦敦被列为重点监测区。监控技术和环保技术的推广应用等，对控制伦敦的大气污染和环境保护起到了重要作用。

多种创新性的治污政策工具交相使用，以加强对机动车尾气排放的综合治理。“拥堵费”和“低污染排放区”是代表性的政策措施。

从2003年起，伦敦市政府开始征收“拥堵费”。该政策具体规定：收费区域为伦敦市中心8.5平方公里区域(现在已扩展到了22平方公里区域)，从周一到周五的早上7点至下午6点在收费区域内行驶，需要缴纳10英镑/天的拥挤费用。据研究表明，该措施减少了收费区域内26%的交通拥堵；区域内行驶速度增加了5—10公里/小时；2003—2006年，该措施减少了由交通排放的氮氧化物、PM10和二氧化硫污染物浓度，分别为17%、24%和3%，同时还增加了财政收入，为推行其他交通控制措施筹集了资金。

为了进一步改善空气质量，加快污染严重车辆的更换速度，促进老旧车辆加装减排装置，降低车辆的污染排放，伦敦政府于2008年又推行了“低污染排放区”政策。政策规定在低污染排放区内行驶的车辆必须达到一定的排放标准，否则将会被征收费用。研究结果表明，与低污染排放区以外的区域相比，该措施的执行使得PM10污染浓度下降了约2.46%到3.07%。

伦敦市政府甚至还公布了更为严厉的《交通2025》方案，限制私家车进入伦敦，计划在20年内减少私家车流量9%，每天进入塞车收费区域的车辆数目减少超过6万辆，废气排放降低了12%。在限制轿车排放的同时，大力推广新能源汽车和公共交通。伦敦计划2015年前建立2.5万套电动车充电装置。目前电动汽车买主将享受高额返利，免交汽车碳排放税、免费停车。

以“立法之重”治“切肤之痛”

空气如同人类的皮肤。皮肤破了，会有“切肤之痛”，当务之急是施药缝合。治理空气污染，也需要对不同“伤口”对症下药。“重典治霾”便是“伦敦烟雾事件”之后开出的第一剂药方。英国政府陆续出台或修订了一系列法案，完善大气污染防治法律，走向依法治霾之路。

伦敦治霾第一阶段重在控制烟雾排放。1954年《伦敦城法案》的出台，拉开了伦敦依法治霾的序幕。1956年，英国颁布了世界上第一部现代意义上的《清洁空气法》。依据该法，伦敦开始大规模改造城市居民的传统炉灶，减少煤炭用量；在城市中设立无烟区，区内禁止使用可产生烟雾的燃料；冬季采取集中供暖；推广电力和天然气的使用；将重工业和发电厂等煤烟污染大户迁出市区。1960年，伦敦的二氧化硫和黑烟浓度分别下降20.9%、43.6%，伦敦治霾取得了初步成效。

自1960年至1980年，伦敦开始了新一轮的重典治霾。1968年，英国政府对《清洁空气法》进行了修订和扩充，赋予控制黑烟的住房和地方政府部部长更多权限，包括出台新的锅炉颗粒物和烟尘排放限值的权力，以及可以强制要求地方政府设立新的烟尘控制区的权力。1974年又颁布了《污染控制法》，规定了机动车燃料的组成，并限制了油品用于机动车或壁炉中硫的含量。这些措施有效地减少了燃煤烟尘和二氧化硫污染，伦敦的雾霾天气一年比一年减少。

但自上世纪八十年代后，伦敦的汽车数量激增，当时机动车保有量达到了244万辆，交通堵塞情况严重。自1981年以来，伦敦乘汽车外出的数量增长了20%，占所有上班行程的43%，交通污染取代工业污染成为伦敦空气质量的首要威胁。英国政府不得不采取一系列措施来对抗这种由汽车带来的空气污染，控制重点也从控制燃煤开始逐步转向机动车污染控制和工业污染控制。政府陆续出台或修订了一系列法案，如《汽车燃料法》(1981年)、《空气质量标准》(1989年)、《环境保护法》(1990年)、《道路车辆监管法》(1991年)、《清洁空气法》(1993年修订)、《环境法》(1995年)、《国家空气质量战略》(1997年)、《大伦敦政府法案》(1999)、《污染预防和控制法案》(1999年)等。

2000年之后，伦敦的空气质量与20世纪五十年代相比，有了巨大的改善，二氧化硫和黑烟浓度再下降84.2%和47.4%，不再是伦敦的主要污染物。通过加强立法，伦敦有效控制了煤烟污染、工业污染与机动车污染。

多方参与共促“生态公园”

现在的伦敦，宛若一个生态的公园。伦敦从“雾都”向“碧园”的转变，正是一些工业化国家实施经济转型、努力与大自然和谐共处的缩影。这其中，离不开多方的共同参与。

建立专门的管理、咨询机构。大伦敦议会确定了17个不同的行业机构，分别制定、实施和管治大气污染控制的各项措施。

科研机构同样功不可没。许多全国性的研究机构以及大学、工厂都广泛参与了科研工作。如以华伦泉实验室为中心，根据遍布全英的1200多个监测站的测定结果，对烟尘和二氧化硫在空气中的含量进行估算，据此提出适合伦敦乃至英国其他地区控制大气污染的不同措施。再比如阿斯顿大学、里丁大学等一些高等院校分别对车辆尾气、空气质量标准、控制污染物的排放、测定灰尘及其他污染物的仪器的改进、烟囱的设计安装及环保产品的研制等问题进行广泛深入的研究。

伦敦空气污染防控和治理的成绩还要归功于英国环保组织、媒体与公民的合力监督。尤其是英国公民，更是治理空气污染的践行者。通过政府开设的“英国空气质量档案”网站、民间组织与伦敦国王学院环保组织合作开设的“伦敦空气质量网络”等，公民均可了解到伦敦地区实时空气质量数据，积极参与环境的监督与治理。