吐槽全额保障征求意见稿

　　最近网上流传的《可再生能源发电全额保障性收购管理办法（征求意见稿）》发改委尚并未在网站公开发布，除了几大央企，不少风电行业人士并不知此文件。本文作者在可再生能源行业摸爬滚打了8年，网上看到此文件，不吐不快，有多不快，看完就知。

　　最近媒体盛传国家能源局发布了《可再生能源发电全额保障性收购管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《办法》”）。根据网上流传的扫描版，原函只是发给国家电网、南方电网、五大电力、神华、三峡、华润等等这些国字号单位的。媒体对此事的报道则纷纷采用了“国家能源局…向全社会广泛征求意见。”的表述。事实是国家能源局的官网上并没有这一《办法》的任何相关内容。这让媒体多少显得有些自作多情。

　　其实，分析一下我国可再生能源行业的构成就不难理解为什么国家能源局不需要全社会的广泛意见了。拿占我国可再生能源（除水电外）主导地位的风力发电来看，根据中国可再生能源学会风能专业委员会的统计，截止2014年底，中国风电累计装机容量前10名中有9名是国字头公司，这9家公司的总装机容量占全国的71%。如果加上排名在10名以后的其他央企、国企及地方政府控股的企业，国有控股的风电装机占比不会低于90%！在这样的情况下，国家能源局制定行业相关政策办法几乎等于是自家人关起门来分配利益，也许想当然地认为不需要征求社会公众的意见。

　　然而，做为一名可再生能源从业人员，笔者在过去8年里亲眼目睹了这一行业的高速发展以及其背后的各种怪现状。读完这个真实性尚待核实的《办法》征求意见稿，心中油然而生一种有槽要吐、不吐不快的情绪。本文言论仅代表个人观点，水平有限，就事论事，欢迎讨论，欢迎指教。

　　1 “全额保障”到底是进步还是倒退？

　　“全额保障性收购”这个字眼第一次出现是在2010年生效的《可再生能源法》修改版中。 原文是：

　　第十四条　国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。

　　第二十九条　违反本法第十四条规定，电网企业未按照规定完成收购可再生能源电量，造成可再生能源发电企业经济损失的，应当承担赔偿责任，并由国家电力监管机构责令限期改正；拒不改正的，处以可再生能源发电企业经济损失额一倍以下的罚款。

　　也就是说：

　　只要可再生能源发电企业依法取得了行政许可并符合并网技术标准，电网就应该全额收购其发电量。

　　短评：然而在该法颁布以来的6年里，“全额收购”在占中国风电装机60%以上的东北、西北地区，成了一个永远无法实现的梦。弃风限电问题不但没有得到改善，反而愈演愈烈。也从未听说过有电网企业因限电而承担赔偿责任，更不用说罚款了。现实让法律颜面扫地。国家发改委、国家能源局、国家电网之间就日益严重的弃风限电问题也一直是互相推诿责任，对解决限电问题的办法莫衷一是。

　　“全额保障性收购”在《办法》中的解释则是：

　　可再生能源发电全额保障性收购是指电网企业根据国家确定的上网标杆电价和保障性收购利用小时数，结合市场竞争机制，通过落实优先发电制度，全额收购规划范围内的可再生能源发电项目的上网电量。

　　也就是说：

　　通过把可再生能源年发电量创造性地划分为“保障性收购电量部分”和“市场交易电量部分”，《办法》即将成功地解决广受诟病的可再生能源限电问题。为事实上的非全额收购埋下伏笔，使限电不再涉嫌违法，而变成市场机制的产物。

　　短评：多么伟大的进步！然而，国家能源局是否有权力出台与法律相冲突的规定呢？

　　2 矛盾的逻辑，究竟是否真的要鼓励多发电？

　　《办法》第七条提出：

　　“不存在技术因素限制可再生能源发电情况的地区，电网企业应根据其资源条件保障可再生能源并网发电项目发电量全额收购。”

　　这条貌似与《可再生能源法》一脉相承。然而，通过上述办法把收购电量划分为执行固定电价的“保障性收购电量”和执行竞争性电价的“市场交易电量”，对购电方即电网公司来说，需要支付的购电费比原来降低了。

　　简单地说，就是：

　　《办法》事实上是强迫可再生能源发电企业把受法律保障的利益让渡给电网公司以换取多发电。

　　举例来说，假设一个50兆瓦的风电场每年实际可发电1.2亿度，折合2400等效小时。如果能源局规定的保障性收购年利用小时数是2000小时，那么另外400小时即2000万度电就变成了“市场交易电量”。风电项目需要“通过市场竞争的方式落实优先发电权”，即降价售电。根据目前东北和西北地区的限电形势，可再生能源项目的电价要达到低于火电上网电价，甚至接近零电价，才有可能获得上网机会。

　　如果《办法》实施后可再生能源限电问题真的得到了改善，是不是可以理解为造成之前限电的主要原因是电网公司嫌电价太贵呢？我国分省区风电装机排名第一的内蒙古自治区能源开发局局长王秉军说过：“发展风电其实不是一个简单的经济利益问题，而是节能减排的需要。节能减排是社会责任问题，是为了我们的生存环境负责，是为了中国在国际上增强碳排放话语权负责。新能源目前就是政策性市场，若不补贴，就无法持续发展。”

　　短评：所谓的通过市场竞争方式落实优先发电权无异于是让刚会走路的孩子和成年人赛跑。在可再生能源技术上尚未达到与传统能源平价上网的程度之前，通过强迫降价来解决可再生能源（尤其是已投产项目）的限电问题是本末倒置。

　　3 保障性收购电量如何确定？

　　《办法》中提出：

　　由国务院能源主管部门会同经济运行主管部门对可再生能源发电受限地区，按照各类标杆电价覆盖区域，核定各类可再生能源并网发电项目保障性收购年利用小时数并予以公布，并根据产业发展情况和上网电价调整情况对各地区各类可再生能源保障性收购年利用小时数按年度进行调整。可再生能源并网发电项目根据该小时数和装机容量确定保障性收购年上网电量。

　　中国风能协会秘书长秦海岩的看法是“今天在确定保障小时数的时候，最合理的办法就是参考最近一次电价调整时依据的利用小时数。”

　　短评：对于他的逻辑，我基本同意。

　　然而，首先，发改委历次电价调整依据的利用小时数从来没有公布过，对行业来说，这一直是个迷。

　　其次，众所周知，可再生能源行业的特点是初始一次性投入大，后期运营成本小。由于近年来设备价格的大幅下降，同一地区不同时间建设的项目单位千瓦投资可能会差别很大。因此，即使在同一地区，保障性收购电量也应该根据项目建成的时间和投资水平区别对待。

　　第三，即使是同一地区的同一时间建成的项目，由于所使用的发电设备效率的高低以及运营管理水平的优劣，单位装机容量的产能有可能相差很大。如果不加区别地统一适用同样的保障小时数，将不利于可再生能源项目业主改进技术和提高效率。进一步来说，发电企业为了降低投资以期在规定的保障性电量前提下利润最大化，将更倾向于使用质次价低的发电设备而不是生产效率高的发电设备。往严重里说，这将导致整个新能源产业的倒退。

　　此外，对保障性小时数每年进行调整也不合理。由于可再生能源项目的特殊性，其一旦建成，投资成本、融资成本、折旧成本、运营成本几乎是固定不变的。而售电是项目唯一收入来源。如果连保障性小时数都无法固定，项目的风险将完全不可控。这将严重损害现有可再生能源项目的利益并同时影响投资人和金融机构对新建项目投资和融资的积极性。《可再生能源法》第四条“国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。” 再一次成为笑谈。

　　4 含混的补偿责任划分

　　《办法》第九条提出了三种情况下的补偿责任划分：

　　第一种情况是：“在保障性收购电量范围内，因电网调度安排导致的可再生能源并网发电项目限发电量视为可再生能源优先发电权或优先发电合同自动转让至系统内优先级较低的其他机组，由相应机组承担对可再生能源并网发电项目的补偿费用。”

　　第二种情况是：“因可再生能源并网线路故障、非计划检修导致的可再生能源并网发电项目限发电量由电网企业承担补偿。”

　　第三种情况是：“由于可再生能源资源条件造成实际发电量达不到保障发电量以及因自身设备故障、检修等原因造成的可再生能源并网发电项目发电量损失由可再生能源发电项目自行承担。”

　　短评：貌似很合理，然而现实远远比这个复杂。还是拿风电来举例子，众所周知，弃风限电主要发生在大风季节。当北方的风电项目在冬季大风期集中出力，同时火电机组已经降到保供暖的最低出力时，受到本地需求和送出容量不足的限制，电网公司要求风电项目降功率运行是不得已而为之。这种经常发生的情况不属于以上三种情况任何一种，无论是让火电机组还是电网来承担补偿责任显然都有失公允。

　　中国风能协会秘书长秦海岩说：“考虑到当前煤电企业利润较高的现实，限电补贴费用不会对火电企业经营造成显著影响，与其应该承担的环境外部成本相比，真的是微乎其微。”

　　短评：我对这个观点不能苟同。其潜台词是：煤电企业当前挣钱多，拿出一些来补贴可再生能源理所应当。谁挣钱多谁补偿，而不是谁承担责任谁补偿。这与十三五法制政府建设的目标背道而驰。既然规定了可在生能源项目优先上网，而且“各电网企业和其他供电主体（以下简称电网企业）承担其电网覆盖范围内可再生能源发电全额保障性收购的实施责任。”（《办法》第四条）而调度的权利是掌握在电网公司手里，为什么要由低优先级的发电项目支付赔偿？

　　那么谁应该承担类似上述情况下的补偿责任呢？政府。根据财政部、发展改革委、国家能源局联合发布的《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》：

　　可再生能源电价附加收入用于以下补助：

　　电网企业按照国务院价格主管部门确定的上网电价，或者根据《中华人民共和国可再生能源法》有关规定通过招标等竞争性方式确定的上网电价，收购可再生能源电量所发生的费用高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额；

　　《可再生能源法》第十二条规定： “电网企业依照本法第十九条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。

　　很显然，政府有征收电价附加的权利以及为可再生能源买单的责任。前面说到发改委、能源局、电网之间就日益严重的弃风限电问题一直在互相推诿责任。现在，《办法》则试图把这一责任推向可再生能源项目自己以及常规能源项目，从而使能源局和电网公司摆脱诟病，可谓用心良苦。

　　无数的历史事实已经证明，如果没有明晰且合理的责权利划分，看上去很美的政策也终将沦为空文。含混的补偿责任划分，必将造成无法执行的尴尬。2014年初，国家能源局发文勒令各省下大力解决弃风限电问题（《国家能源局关于做好2014年风电并网消纳工作的通知》）。为了显示决心，甚至对当时限电问题最突出的吉林省做出了风电平均发电小时数不低于1800小时的要求。然并卵。吉林省当年实际的发电是1501小时。比能源局的规定的确保目标低了17%。没有人因为说大话而承担责任，也没有人因未完成任务而承担责任，更没有人为吉林的风电企业的损失买单。能源局，叫我如何再信你一次？

　　吐了那么多槽，既然是征求意见，那么鄙人的意见是：

　　1、能源局应公布2009年以来历次风电标杆电价的计算依据。包括发电小时数假设，单位千瓦投资假设，回报率假设，利息成本假设，运维费用假设。只有这样，才能使全额保障小时数的制定有据可依。

　　2、全额保障小时数的制定应采取新老划断的原则。对于已经投产的项目和在建项目，应根据项目投产时适用的电价所对应的发电小时数假设而确定保障性发电小时数并且不再调整。对于未来的项目，可考虑根据产业发展情况每年调整保障性发电小时数以引导新增可再生能源投资向不存在消纳矛盾的地区转移。

　　3、应细化各种限电情况及赔偿责任的履行主体，避免责任不清互相扯皮。对于除项目自身原因引起的不能并网的情况以外，所有的限电损失补偿中，火电标杆电价的部分（或在竞价上网情况下的市场电价部分）由电网公司承担，剩余部分应由政府从可再生能源发展基金中支出。只有这样，才能促使电网公司切实落实可再生能源的优先发电权。

　　4、根据《可再生能源法》“第十九条　可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。上网电价应当公布。”可再生能源项目参与电力市场交易，以较低价格获得发电权，不失为在消纳矛盾突出的地区的一种权宜之计。但与此同时，应该由可再生能源发展基金支付市场电价和标杆电价的差额部分以保护可再生能源项目的利益以及法律的严肃性。

　　5、建议举行听证会广泛征求专家、学者、利益相关方和社会公众对《办法》的意见。

　　原中电投集团总经理陆启洲在2014年初接受采访时说：“从法律层面讲，风电水电并网还没有一个可靠的保障，可再生能源应该有全额收购制度，在《可再生能源法》里面有这一条，但是没执行。没执行的法律比没有法律还糟糕。无法可依比有法不依还好点，有法不依是最糟糕的。目前，《可再生能源法》没有得到很好执行。从这方面看，可以说《可再生能源法》的出台有点早，没有考虑到我们的国情还达不到这个程度。”这席话说出了我国可再生能源行业最大的尴尬。（【无所不能 文|雒彬　本文作者系风电行业从业者】）