分布式能源将全面冲击旧电力体制

出租车工人罢工抗议Uber，因为Uber模式太厉害了：解决了车辆调度平衡(特别是高峰不足)、价格不合理等传统出租车业的顽疾，搞得出租车司机收入锐减。一个传统行业因一种新的商业模式而产生的危机，即使政府这只看得见的“手”努力阻拦，也不会改变市场向前发展的巨大力量。

对传统的电力行业而言，一旦新的商业模式形成市场的力量，其体制变革只是朝夕之事。

8月3日，雄心勃勃的奥巴马“总统气候行动计划”中的核心方案——“清洁电力计划”正式发布，并将各州电力行业的减排日程最终予以确定。温室气体(主要是二氧化碳)能够引起气候变暖，进而引发各种灾害性天气变化。而燃煤电厂的耗煤量大约占煤炭总消耗的一半。控制住燃煤电厂的二氧化碳排放，对控制全球气候变化有重要意义。

根据该计划，美国电力行业的排放到2030年将减少32%，相当于8亿公吨的碳污染。而发展分布式清洁能源，是减少燃煤电厂污染排放的重要措施。

中共中央国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号，以下简称9号文)明确提出：“开放电网公平接入，建立分布式电源发展新机制。”所谓分布式发电，指相对传统集中式电站而言，在用户场地或附近建设安装，运行方式以用户自发自用为主、余电上网且在配电网系统平衡调节为特征的发电设施或有电力输出的能量综合梯级利用多联供设施。

分布式发电的发展对于电力行业的影响，很可能相当于Uber模式对于出租车行业的冲击。

分布式发电与电力体制改革

现行电力体制下，电网企业被法律授予统购统销的权利，即所有电力生产者都要将电力销售给电网，所有用户也只能从电网企业处得到电力供应。分布式发电的发展，将严重挑战该体制：分布式发电可以直接供给周边或其他符合条件的用户，跳过“电网”这一中间环节，这在我国电力体制改革上将具有划时代的意义。

中共中央国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(9号文)更是提出：允许拥有分布式电源的用户或微网系统参与电力交易。这将意味着以分布式发电为代表的“微电网”将成为未来售电市场的重要市场主体。

同时，分布式发电的发展，将严重挑战政府定价机制。分布式发电建设、运行成本各不相同，财政补贴也不一样，按照统一价格，非常不合理;其次，分布式发电是“一个愿打，一个愿挨”的市场行为，不允许协商价格，分布式就没有发展市场。

正因为如此，《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》(国能新能〔2014〕406号)规定“在示范区探索分布式光伏发电区域电力交易试点，允许分布式光伏发电项目向同一变电台区的符合政策和条件的电力用户直接售电，电价由供用电双方协商，电网企业负责输电和电费结算”。

分布式发电可能倒逼政府扩大监管视角与改变监管方式。从电力行业传统监管内容看，主要集中在准入监管、行为监管及价格监管等方面;分布式发电准入门槛低，价格机制灵活且面广量大，传统监管方式难以发挥有效的监管效果。事实上，政府监管部门已采取了豁免一定范围的分布式发电业务许可等行动，并重点抓住分布式并网与消纳监管等开展监管行动。政府监管部门必须紧跟分布式发电的发展做好自身的调整。

电力统购统销体制改革

长期以来，我国电力工业以计划经济思维为主导，形成了“发输配售”高度一体化的“集中、垂直”业务模式;虽历经多次改革，电网企业统购统销的经营模式，目前仍属法律明文规定的经营方式。换言之，电力供应商是电网，用户就是用户，两者位置不容颠倒，否则涉嫌违规供电。

分布式发电则完全将电力供应商与用户的概念模糊化。首先，普通用户可称为电力提供者—厂房屋顶光伏发电、小型天然气发电等，将使千万个“供电公司”在你我之间(其提供的电力亦有一定范围，如本园区、住宅小区等);其次，分布式发电在自身或一定园区内消纳，如无法消纳则“余电上网”，电网企业成为分布式发电的“客户”。再次，分布式形成的微电网还将成为未来售电市场的重要市场主体，将有机会从电力交易平台购电售电。

Uber使大量“闲置资源”得到了利用(如空驶的私家车);同理，分布式发电使得大量用户一些“闲置资源”(如厂房屋顶、建筑间可容放小型发电机的空地)得到了利用。不仅如此，算上财政补贴等因素，这些利用措施还能帮助企业营利——市场经济条件下“理性人”应不会拒绝。

但是，利用分布式发电向同园区、住宅小区其他用户供电目前仍涉嫌违反《电力法》关于电网企业是单一电力销售者的规定。实践中分布式发电的发展壮大，有助于真正促进9号文“放开两头”部署的实施。

政府定价体制改革

目前，电价仍属国家统一管制项目。上网电价方面，基本已实现标杆电价制度，国家发改委动态调整火电、光伏、风电等上网标杆电价。销售电价更是实行政府定价，统一政策，分级管理的制度，以至于国家有关部门把查处破坏目录电价行为作为每隔段时间都要大规模整治的执法行动重点内容。

对于分布式发电而言，因其发电成本、供电范围(一般在工业园区内)、发电利用小时数与集中式电站不可同日而语，允许分布式发电与其直供用户协商确定销售电价，是分布式发电发展的必备条件。从目前国家对光伏等新能源补贴政策看，分布式新能源在价格上与电网供电存在优势，这也是资本追逐分布式光伏等项目的原因所在。

从目前政策看，分布式发电需要界定“自发自用为主”中的“自用”概念。从技术看，只要电力不上网、不远程输送，都符合分布式发电的目的;但从法律上看，在分布式发电提供者与电力接受者并非同一法人主体情况下是否属于“自用”，仍须权威部门作出解释。

《国家能源局关于印发分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》(国能新能〔2013〕433号)规定“在经济开发区等相对独立的供电区统一组织建设的分布式光伏发电项目，余电上网部分可向该供电区内其他电力用户直接售电”。

《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》(国能新能〔2014〕406号)进一步规定“在示范区探索分布式光伏发电区域电力交易试点，允许分布式光伏发电项目向同一变电台区的符合政策和条件的电力用户直接售电，电价由供用电双方协商，电网企业负责输电和电费结算”。

我们认为，突破“自用”只能局限于同一法人主体的解释，是符合电力体制改革发展方向的，也是分布式发电进一步发展的必要条件。允许“微电网”内部价格协商与波动，是微电网进一步发展不可回避的问题。

峰谷调停限电机制改革

如同上下班高峰打不到车一样，经过电荒的人们对“限电”仍然记忆犹新。

大电网面对供需缺口，只能“截流”——采取行政性限电为主的手段维护供需平衡——即通过制定停限电序位表的办法，决定在电力缺口时优先使用或限制使用的行业、企业。而在电力富余时，调停机组热备用状态导致煤耗等经济型指标苦不堪言发电商又欲罢不能。那么，在家家追求电气化的时代有没有资源优化配置的措施?

分布式发电就是很好的解决方案。通过与分布式电源签订供用电合同的方式，确认局部能够获得的基本保障性电力供应，一定程度上不受大电网供需平衡的影响。

此外，随着城市电网的发展与峰谷差的增大，燃煤机组日开夜停、轻负荷时段燃煤大机组调停等现象时有发生，既不经济，更不安全环保;发展光伏发电(具有天然的正调峰特性)等新分布式能源，可等效降低系统负荷的峰谷差，从而减少需深度备用的机组容量，提高电网运行的经济性，优化燃煤机组的环境外部性。

以上海市为例，如果上海市1/10的屋顶安装光伏发电，夏季削峰效果将达160万千瓦(上海市的屋顶面积有2亿平方米左右的屋顶用作光伏并网发电，每平米屋顶的光伏发电为100W，光伏按额定出力的80%计算)，相当于400万容量的燃煤机组可免于在夜间60%负载率的深度备用。

监管模式转型改革

Uber模式与传统出租车行业运行方式存在重大差别，传统出租业监管模式很难有效应用于Uber模式监管，所以Uber的出现倒逼监管体制进行改革。从电力行业传统监管内容看，主要集中在准入监管、行为监管及价格监管等方面;分布式准入门槛低，价格向市场定价方向发展，那么对分布式发电主要监管什么?

从近两年的监管实践来看，监管当局对分布式监管模式进行了适当的调整：

首先，分布式的优势在于电源点分散与就近供电，市场准入门槛已不能发挥监管效果，因此监管部门豁免了“经能源主管部门以备案(核准)等方式明确的分布式发电项目”的电力业务许可。

其次，由于分布式面广量大，不可能采取传统检查、抽查全覆盖的模式，只能采取定标准、抓质量的监管方式，加强产品认证检测。第三，把监管重心放在分布式并网与消纳方面，这是解决目前电力体制下分布式突出矛盾的重要手段。

分布式发电具有大电网无可比拟的优势，也是9号文鼓励支持发展的产业。随着分布式发电的逐步发展，其本身又会要求改革不适应新形势的旧电力体制。

在电力修改尚未最终出台之前，所幸中共中央国务院已经下发《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，为发展分布式发电及智能电网提供了依据，打破了改革与法有据的悖论。(作者：陈臻、葛志坚，分别为阳光时代律师事务所首席合伙人、浙江大学环境资源能源法律研究中心主任、中华全国律师协会能源资源环境专委会副主任，阳光时代律师事务所律师)