中国能源价格改革的最新动向

中央财经领导小组去年提出还原能源商品属性，形成主要由市场决定能源价格的机制。由于历史原因，我国能源长期采用政府成本加成定价，消费者对能源价格调整十分敏感，作为发展中国家，能源价格改革受到支付能力和支付意愿的限制，改革虽有共识，但长期处于缓慢滞后的被动状态。最近政府再次强调了能源体制和能源价格改革的重要性和决心。

为什么现在需要能源价格改革？过去几十年，为了支持经济快速增长，满足能源需求是中国能源行业首要发展目标，能源行业的主要矛盾是供给能力不足，因此能源行业重在规模扩张。

随着经济增长放缓，能源供需已经由不足转为相对过剩，提高效率逐渐成为能源发展的发展目标，而转变能源发展目标要求通过能源改革，为能源企业提供更加市场化的环境。

能源价格市场化的顺利改革是有条件的，主要是能源价格改革对社会经济的影响和公众的接受程度，公众可能不太在乎收费形式，比较在乎收费水平。因此，改革的时机应该是能源供需宽松、能源价格低迷，而且可以预期今后一段时间能源价格仍将稳定。

中国一次能源需求从2011年7.1%大幅度降低到2014年的2.2%，2015年上半年进一步下降到0.7%。由于2011年以前能源需求的大幅度增长，使得能源产能快速扩张，导致了目前能源各行业都出现产能大幅度过剩。

能源价格方面，煤炭中国主要能源，其价格从2012年5月份开始下跌，环渤海动力煤价格指数5500大卡综合平均价格从每吨787元持续下降至2015年7月的每吨417元；国际石油价格在过去一年内从100美元迅速下跌，最近为40美元左右；与油价相联动，国际天然气价格也大幅度下跌，东亚气价下跌了近50%。目前能源行业状况符合改革好时机的条件，这个时机不能错过。

电价改革的起点是煤电联动

电力特性要求政府不能远离电力市场，但是，政府应该尽可能选择市场化方式管理电力。在煤电联动机制下，政府应该严格让煤价波动与上网电价联动，尽可能将社会目标相关问题放在终端电价上解决。

中国电价改革是能源价格改革最重要和最复杂环节。而电价改革离不开对煤价和电价之间关系的讨论。中国电力过去、现在和可以预见的将来，基本上是火电系统。火电一直提供了超过75%的电力，用掉了将近50%的煤炭总消费，因此中国的电价问题主要是煤价问题。国务院近日批转发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》（下称“《意见》”），《意见》涵盖从经济到民生，受到广泛关注。《意见》明确提出完善煤电价格联动机制。

2012年12月国务院发布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》，这是政府第二次正式推出了煤电联动机制，规定当电煤价格波动幅度超过5%时，以年度为周期，相应调整上网电价。此后的2013年10月份和2014年9月份，由于煤价大幅度下跌，上网电价也曾两度下调，但销售电价并未下调，也没有明确说明是煤电联动。今年4月20日，全国燃煤发电上网电价平均每千瓦时降低约2分钱，工商业用电价格平均每千瓦时降低约1.8分钱。这回政府明确说明了是按照煤电联动机制进行调整。

但是，市场对今年4月的这次煤电联动是有疑问的。首先是煤电联动的时间点，如果是以年度为周期，这个联动的时间起始点是哪天？其次是电价调整幅度，这次调整是如何根据煤价变动计算的？

什么样是比较成功的联动机制。目前实施的成品油定价机制显然不尽完善，但是对于市场而言，成品油调价机制是透明的和可以预期的，具体反映在每次成品油调价之前，市场机构根据国际油价变动而测算的调价幅度和政府调整的幅度都大致差不多。

目前的煤电联动机制相对的不透明和不可预期的弊病，主要在于：一是无法为电力行业提供一个稳定运营环境，二是不能为发电投资和民营进入电力行业提供可以预期的财务收益。因此，进一步完善煤电价格联动机制，主要是政府严格按照煤电机制所规定的时间和幅度进行上网电价调整，以及进一步考虑如何向终端电价联动。

可以预见，电价市场化改革和电力体制改革密切相关，也受宏观经济的影响，因此将会是一个复杂的渐进过程，而煤电联动机制可以在整体能源体制和能源价格机制滞后的前提下进行。因此，政府应该将完善煤电联动机制作为目前电价改革的核心和抓手，相对于其他电价市场化改革，煤电联动机制不仅简便易行，而且还有成品油价格机制实施的经验积累。

煤电联动有利于政府以市场化方式管理电价。电力特性要求政府不能远离电力市场，但是，政府应该尽可能选择市场化方式管理电力。在煤电联动机制下，政府应该严格让煤价波动与上网电价联动，尽可能将社会目标相关问题放在终端电价上解决。如果电网按照深圳改革，改变为成本加合理利润的盈利模式，政府还是可以通过设计直接补贴和税收来管理终端电价。具体地说，政府对电价的管理应该有两个重要方面内容：一是对电力企业进行严格的成本监管，二是如果政府认为有必要维持相对稳定的电价水平，可以对某个终端电价进行补贴。

那么，如何将煤电联动作为电价市场化改革的起点？煤电联动可以从开始时由政府按照机制决定联动幅度，逐渐过渡为由电力企业自主联动；从政府设定价格联动范围的企业自主联动，到由电力企业根据市场供需自主调价，政府价格监管；这就是一个价格市场化过程。能源价格改革的关键是建立一个合理透明、可以预期的价格机制。

完善煤电联动机制的好处很多。尤其是有利于消费者支持电价改革，电价改革和提价尽管有时是必需的，是为了提高能源效率，为了经济和电力行业的可持续发展。但是，由于电力企业基本是国企垄断，还有不透明的政府定价，对于公众来说，电力调价是一笔糊涂账。导致每次电价调整都成为各方力量的博弈和被公众质疑。透明合理的煤电联动机制可以让公众理解电价调整和电价补贴。

完善煤电联动机制有利于电力行业混合所有制改革，有益于鼓励民营资本参与电力投资。在目前国企一家独大和政府控制电价的情况下，电力投资对民营放开还不足以吸引民资进入。例如，电力发电侧已经对外资和民营开放了20多年，没有看到外资和民营的大量进入，反而是变现退出，使得电力行业国企一家独大，越做越大。民营参与有益于今后电力行业发展和提高行业效率。

天然气价格改革注重终端

天然气体制改革是天然气价格市场化改革必需的配套。与电力行业改革的思路一致，油气管网独立运行，逐步放开上游勘探开发、生产和更有效的下游油气销售的市场竞争应该是改革的基本方向。

随着国际油价下行，国内天然气价格调整和行业改革渐行渐近。2014年下半年以来国际油价持续下跌，与油价相联动，国际天然气价格也大幅度下跌。国内天然气由于定价机制相对滞后，并没有做出及时调整，因此降低了天然气经济性，导致天然气替代，抑制了天然气需求。当然，定价机制的相对滞后只是最近天然气消费增速大幅下降的原因之一，主要原因应该还是经济下行的压力对需要的影响。

根据现行的天然气价格调整机制，天然气价格需要调整。2013年国家发改委发布的《国家发展改革委员会关于调整天然气价格的通知》，确定了天然气价格调整机制，将天然气价格管理由出厂环节调节转移至门站环节，通过将管道天然气机价格与替代能源（燃料油和液化石油气）价格挂钩，实行政府指导的最高上限价格管理，实行“存量气+增量气”的门站价调整方案，今年4月增量气和存量气的门站价格经过调整和并轨，使得非居民用气与替代能源的价格挂钩机制基本理顺。

从近一年进口燃料油和液化石油气价格走势来看，液化石油气价格跌幅达41%，燃料油价格跌幅达23%。有机构根据国家发改委提出的市场净回值公式计算，预计此次国内天然气价格需要下调32%~35%，约每立方米0.7元，但是最终调价幅度可能还需要考虑其他因素。

然而，比天然气价格调整更为重要的是天然气价格改革。

从另一个角度看，目前天然气消费占一次能源结构比重只有6%左右，因此，尽快进行天然气改革可以减少改革的整体影响和阻力。比如说，居民用气价格常常是价格改革最困难的一环，目前居民用气量小，对调价的敏感度也相对小，而今后大城市居民将采取天然气供暖，天然气消费支出占居民收入比例可能大幅度提高，现在进行天然气价格改革，会比将来改革更容易些。

此外，中国2007年成为天然气净进口国后，目前对外依存度已经超过30%，可以预见天然气对外依存度还将提高。虽然目前天然气门站价格经过调整和并轨，但由于没有有效传导到终端市场，还不能反映资源的稀缺性而且缺乏价格竞争，不能及时传导市场价格信号和进行资源配置。因此，除了解决进口天然气与国内天然气气价倒挂问题，进一步改革天然气价格机制，是提高天然气使用效率和实现天然气行业可持续发展的重要保障。

天然气体制改革是天然气价格市场化改革必需的配套。与电力行业改革的思路一致，油气管网独立运行，逐步放开上游勘探开发、生产和更有效的下游油气销售的市场竞争应该是改革的基本方向。体制改革包括成立独立的管道公司，放开LNG进口和接收站建设，推进全产业链合资合作，鼓励社会资本进入上下游生产销售领域等等，政府的功能由全产业链管理减少为仅对自然垄断的管网监管。

非居民用气价格改革相对容易，进一步改革将使市场化的门站价格与终端用户价格进行市场化联动，即推动终端气价传导机制，逐步放开非居民用气价格（主要是商业和工业的终端用户价格），采用市场定价。涉及居民用气价格改革则比较困难。民用天然气价格改革的主要目标是减少无目标补贴和交叉补贴。从供应成本角度看，居民用气价格应该高于工业气价，而长期以来居民用气价格低于工业用气价格，存在交叉补贴。改革无法完全取消交叉补贴，但在低价格环境下进行改革，通过调低非居民用气价格，可以尽可能减少交叉补贴。

无目标补贴问题则是在保留必需的补贴的前提下，采用有目标而且更有效的价格补贴。阶梯气价是目前推动居民气价市场化改革的重要措施，阶梯气价可以针对不同的用气量，征收不同价位的气价，在提高资源效率的同时，对目标群体保留一定的补贴可以体现社会公平，对高消费者征收较高气价，可抑制不必要的消费，提高用气效率，有利于增强节能意识。2014年3月国家发改委发布了《关于建立健全居民生活用气阶梯价格制度的指导意见》，将阶梯气价分为三档，各档气价实行超额累进加价，并要求2015年底前所有已通气城市建立起居民生活用气阶梯价格制度。

天然气价格改革不可避免地涉及社会承受力和可接受程度问题。因此，天然气价格改革需要考虑不同地区和不同用户群体的价格承受能力，通过设计有目标和差异性的补贴措施，包括对经济相对欠发达省份、涉农用气和公共交通等进行适当补贴。可以预见，由于难以改变目前的天然气行业格局，即使改革得以进行，天然气产业链竞争依然会相对不足，因此政府还需要加强对天然气生产和供应的价格监管，并通过持续的努力，建设竞争性的天然气市场。

完善成品油价格定价机制

目前成品油价格机制改革的重点应该是政府将成品油调价发布权交与第三方机构，即按照政府定价机制所规定的周期和公式计算调整幅度，由第三方机构审核和宣布，政府进行监管，这样有利于避免油价调整滞后和不足量调整，增加调价的透明度。

石油价格在过去一年持续迅速下跌，国内成品油价格也相应连续下调，其间政府相应提高了消费税，因此没有足量联动下调，消费者很有意见，也引发了成品油价格机制进一步完善的呼声。

成品油价格机制市场化改革是值得肯定的。从目前国际原油市场的情况看，国际油价大幅度下跌和国内需求放缓是改革的基本条件。近年来国际石油市场供需格局起了比较大的改变，卖方竞争加剧、买方需求不足、原油市场供给过剩是目前国际原油价格大幅度走低的根本原因，而且可以预期价格疲弱会持续相当一段时间，因此成品油价格机制改革后成品油价格大幅度上涨而不可承受的可能性比较小。

按2013年3月底出台的成品油价格机制，国内汽柴油价格根据国际市场原油价格变化每10个工作日调整一次，当调价幅度低于每吨50元时，不做调整，纳入下次调价时累加或冲抵。目前成品油定价机制在能源价格改革中算是比较成功，尽管有滞后和不到位的情况发生，一般只要国际油价跌，国内油价也会相应跟着下调。

成品油定价机制可以从多个方面进一步改革完善：一是改革挂靠地点，跟哪里买，跟哪里挂靠，应该是基本原则，什么地方买得多，其占权重比较大，即使不知道三地挂靠的权重，机构的测算调价结果和政府调整的幅度每次都大致差不多，因此这个问题似乎不重要。二是缩短调价时间和降低调价幅度标准。根据目前成品油机制的良好的运行情况，暂时可以不需要进一步缩短调价时间和降低调价幅度标准。

虽然现行成品油价格机制将国内成品油价格与国际原油市场价格挂钩，但基本上还是典型的政府定价，其最基本的特征是国内油价每期调整由政府宣布，这导致油价调整的不确定性，因为政府可以由于某种原因而选择不宣布调整，或者不足量调整。比如说，今年第九次调整落空就是因为政府将调价与调税混在一起了。当然，不是说，改革以后政府就不能提高成品油消费税，但不会像现在这样简单方便地进行相抵。

因此，目前成品油价格机制改革的重点应该是政府将成品油调价发布权交与第三方机构，即按照政府定价机制所规定的周期和公式计算调整幅度，由第三方机构审核和宣布，政府进行监管，这样有利于避免油价调整滞后和不足量调整，增加调价的透明度。调价由第三方机构宣布，并不意味着有权对油品定价，价格依旧是按照政府成品油定价机制的公式进行调整，理论上说，政府宣布的调价幅度和由第三方发布的数值是一样的，其改革的意义在于，调价宣布权交于第三方实际上是变政府定价为政府监管，因此是一个成品油价格机制最重要的改革。

第三方宣布调价而不是由油企自主宣布调价是为了保障公平，因为目前成品油计算公式中的一些调整因素是需要保密的，如果让国有油企掌握宣布权，则是对民营的不公平。实际上，第三方宣布权为油企提供调价的确定性，是为他们提供了相对稳定的运行环境，改革之后，成品油价格基本上很接近价格市场化了，许多发达国家的能源价格调整机制大致也是这么做的。

改革对各方有着不同的影响。对政府来说，可以让发改委从日常繁琐的事务性工作脱身。以往发改委调价，很容易让老百姓认为是政府调价而非市场调价，同时会质疑政府对石油垄断企业的立场问题。对石油企业来说，改革是重大利好，因为对石油企业来说无论油价涨跌，只要及时调价，国际接轨的定价机制都会保障油企的合理回报，关键是第三方宣布权提供了调价的确定性。对消费者而言，成品油价格调整更及时、更确定是双面的，朝上朝下都管用，但是第三方宣布调价可以避免政府用消费税抵消油价下调的做法，更为透明的调价应该也是受消费者欢迎的。

重要的是，改革有利于民营资本参与能源行业和混合所有制的形成。长期以来，中国的能源价格被作为政策工具使用而导致的价格扭曲，以及价格形成机制的相对不合理、不透明，不确定增加了民营资本进入能源领域的风险，相对确定的收益预期是民营资本参与的基本条件。因此，第三方调价宣布权将提供价格调整的确定性和透明性，有益于混合所有制改革。

结论

能源价格改革有利于减少政府相关部门的事务性工作，使得政府部门将更多的精力投入宏观战略规划制定和实行，逐渐从能源价格制定者转变为市场监督者，确保能源体制、准入、价格、市场、投资有序运行。

电价改革的起点是煤电联动。改革的原则是使煤电联动透明而且可以预期，改革的要点是煤电联动的周期和煤价变动计算，提高电力行业的生产运营的稳定性和可预期性。

非居民用气价格改革将使市场化的门站价格与终端用户价格进行市场化联动，逐步放开非居民用气价格，采用市场定价。阶梯气价是居民气价市场化改革的重要措施，在提高资源效率的同时，对目标群体保留一定的补贴可以体现社会公平。

国际油价大幅度下跌和供需格局改变给中国的成品油价格机制的进一步改革提供了“窗口”机会。成品油价格机制进一步改革的重点在于将价格调整发布权交给第三方机构，改革政府定价，实现政府监管，增加调价的透明度和确定性。

（作者系新华都商学院教授）