【政策解读】新《大气法》如何影响煤炭市场

8月29日，重新修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》由第十二届全国人民代表大会常务委员会通过，自2016年1月1日起施行。这是自2000年4月29日修订，时隔十五年之后再次修订。近年来，区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发，这是《大气污染防治法》重新修订的重要原因及背景。

受发展阶段和资源禀赋等因素影响，长期以来煤炭都是我国的主体能源。由于过去多年煤炭消费持续快速增长，再加上生产、流通、储存和使用等环节的处理不当，在支撑经济持续较快发展的同时，煤炭也成为导致雾霾等天气污染的重要原因之一。近两年，为了治理大气环境污染，《大气污染防治行动计划》、《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》、《煤炭清洁高效利用行动计划(2015-2020年)》等一大批政策举措先后出台，许多地区纷纷出台控煤措施。

由于煤炭被认为是导致雾霾等污染天气频发的重要原因之一，重新修订的《大气污染防治法》对煤炭开发、流通、储存和使用等各环节的防污、治污进行了更加严格的规定。单从字数上看，2000年修订的《大气污染防治法》正文中共有35处提到“煤”，而最新修订版则有68处提到“煤”。在具体的煤炭防污治污方面，与2000年修订版相比，笔者认为最新修订版的严格性主要体现在以下三个方面。

一是煤炭生产、流通和使用过程中的防污治污更加严格。最新修订版《大气污染防治法》规定，要制定符合大气环保要求的燃煤等产品的质量标准，禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的煤炭;集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证;加强民用散煤的管理，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭，鼓励居民燃用优质煤炭和洁净型煤;已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉，应当在城市人民政府规定的期限内拆除。以上内容都是在最新修订版中首次出现。

二是调整能源结构，降低煤炭消费比重，重点区域煤炭等量或减量替代等内容首次入法。最新修订版《大气污染防治法》首次提出，调整能源结构，推广清洁能源的生产和使用;优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，减少煤炭生产、使用、转化过程中的大气污染物排放;国家大气污染防治重点区域内新建、改建、扩建用煤项目的，应当实行煤炭的等量或者减量替代。优化能源结构、降低煤炭消费占比、重点区域煤炭等量或减量替代等内容在有关部门之前出台的一系列文件中早有提及，但写入有关法律文件还是首次。

三是违法处罚力度明显加大。对于未按规定建设配套煤炭洗选设施的，最新修订版的惩处力度是处十万元以上一百万元以下的罚款，而2000年修订版是处二万元以上二十万元以下罚款;对于进口、销售和使用不符合质量标准的煤炭的，最新修订版均要求处以货值金额一倍以上三倍以下的罚款;另外，对于煤炭流通、储存和使用过程中违法规定的其他行为的处罚力度也均有所加大。

由于修订后的《大气污染防治法》对煤炭的生产、流通、储存和使用等环节进行了更加严格的规定，这势必会给未来煤炭行业的发展带来一定影响。笔者认为，给煤炭行业带来的影响主要提下在两个方面：

一方面，部分劣质煤炭资源将被逐出市场，有助于缓解煤炭供应过剩局面。2014年9月，《商品煤质量管理暂行办法》出台，目前来看，已经对抑制部分高硫、高灰等劣质煤进入市场流通发挥了一定作用。由于《大气污染防治法》提出，进口、销售和使用不符合质量标准煤炭的，除了没收产品和违法所得之外，还要处以货值金额一倍以上三倍以下的罚款，高硫、高灰等劣质煤进入市场流通势必将进一步受到抑制。这对净化煤炭市场，缓解煤炭供应过剩局面或将起到一定积极作用，对煤炭行业长远发展来说应该是有利的。

另一方面，由于优化能源结构、降低煤炭消费占比、重点区域煤炭等量或减量替代等内容写入法律，未来长期煤炭需求增长势必会受到一定制约。之前有关部门出台的《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》、《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》等文件已经提出要逐步降低煤炭消费比重，重点地区用煤项目应当实行煤炭的等量或者减量替代。但当这些内容写入法律之后，由于有了法律依据，未来新能源发展和能源结构调整步伐可能会进一步加快，部分地区的控煤力度可能也将有所加大，未来长期煤炭需求增长可能进一步受到抑制。