2025 光伏用地避坑指南！

在光伏项目的开发进程中，诸多难题如影随形，项目用地问题更是重中之重。无论是集中式光伏电站需要大面积的空旷土地，还是分布式光伏依托各类建筑物屋顶，用地的获取、合规性以及后续的使用管理，都牵扯着无数的政策法规、利益协调。

一方面，集中式光伏用地要严守耕地红线，避免非法占用基本农田，对于林地、草地的利用也有严格规定，稍有不慎就会陷入违规用地的泥潭；另一方面，分布式光伏在屋顶租赁时，常面临屋顶产权不明晰、租金协商困难、租赁期限不稳定等诸多困扰，直接阻碍了项目的顺利开展。

2025年，干字当头，为帮助大家在新的一年里少踩坑，多避险，整理出一篇光伏用地“避坑指南”，供光伏同仁参考。

一、集中式光伏

当下，光伏用地紧缺问题日益凸显。一方面，随着光伏产业迅猛发展，大量项目上马，对土地的需求呈井喷式增长。适宜建设光伏电站的平坦、开阔且光照充足之地愈发稀缺，如一些传统的光照强区，可用地块已所剩无几。

另一方面，在近年来全国粮食安全的战略抓手下，土地资源需兼顾农业、生态等多方面用途，导致用地成本不断攀升，各地光伏用地政策呈现进一步收紧趋势。

早期光伏用地相关细则缺失、用地性质界定不清晰、新旧政策更替等因素，导致光伏用地乱、用地难。如2024 年曝光的湖北孝感多地光伏电站侵占基本农田事件，安陆市木梓乡等部分乡镇将光伏发电项目建在基本农田甚至高标准农田上，有的村民虽被告知是农光互补项目，但光伏板建起后农业项目并未实施。

据不完全统计，2024年至今已有多个项目，因违规占用林地、草地、耕地等建设光伏项目，被责令拆除、退还非法占用土地、没收非法占用土地上的设施等，并被处以共计约229万元的罚款。《违法占用耕地、林地、草地……这些光伏项目被通报》

避坑指南：

近年来随着国土“三调”调整推进以及数据的融合，光伏用地问题已逐渐清晰。12月23日，自然资源部、国家发展和改革委员会、国家林业和草原局关于印发自然资源部联合印发《自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024年本）》的通知，适用于开发利用土地、矿产、森林、草原、湿地、海域等自然资源的新建、扩建、改建的建设项目和活动。

文件将光伏、风电项目的开发划分了鼓励、限制以及禁止三大类，重点要求如下表：

相关的手续办理要求如下表：

补充说明：

（1）关于耕地：

光伏方阵不可以占用耕地，光伏项目配套设施占用耕地，需要符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地（60101）管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。

（2）关于林地光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，下表为国家林业局发布的年降水量400毫米以下地区范围县名单：

（3）关于“其他草地”西北地区的光伏项目大多会涉及草地，注意国土部门和草原主管部门对同一宗地的性质认定可能会不一致。如国土部门认定为未利用地中的“其他草地”，当地草原主管部门可能会认定为干旱性荒漠草原。如果是后者，就应当办理草原征占用手续，具体办理程序要咨询当地草原主管部门。

2、分布式光伏

分布式光伏用地同样面临诸多难题。一方面，城市屋顶资源分散，产权复杂，协调难度大；另一方面，农村地区虽空地较多，但土地性质界定模糊，常涉及耕地保护红线，审批流程繁琐，且村民对租金、收益分配存顾虑，种种因素致用地艰难。

分布式光伏屋顶用地常见三大坑：

1、房屋不合法（户用居多）

产权归属乱象：老旧小区与农村自建房因历史沿革复杂，产权流转记录模糊甚至缺失，这不仅是简单的资料问题，还涉及到家族继承、私下交易未规范登记等深层缘由，使得确定屋顶合法出租权主体如同大海捞针，给项目准入制造巨大阻碍，稍有不慎就会陷入旷日持久的产权纠纷泥潭。

避坑指南：

深入核查产权：开发前要求业主提供完整产权证明，包括房产证、土地使用证等，仔细核对产权人、房屋性质、土地用途等信息。

查询规划档案：向当地规划部门查询房屋建设是否符合规划，有无违规建设记录，确保房屋合法性。

2、租赁中断

租赁供需矛盾：一方面，业主出于对未来不确定性担忧、资金的短期需求等因素，偏爱短期租赁，与光伏项目漫长投资回收期相悖；另一方面，也受到经济波动等影响，中途毁约时有发生，投资方前期巨额投入瞬间化为泡影，极大打击投资积极性。

避坑指南：

细化合同条款：在租赁合同中明确双方权利义务，详细约定租赁期限、租金调整机制、违约责任等，尤其对可能导致合同中断的情况及赔偿责任要清晰界定。

调查周边环境：提前了解项目周边是否有拆迁计划、土地征收等可能影响租赁的因素，降低风险。

3、屋顶拆迁

随着城市不断发展，一些老旧城区迎来改造浪潮，或是土地性质变更都会屋顶光伏电站被拆迁，此外，部分老旧房屋因年久失修，结构出现严重损坏，安全隐患问题也可能迫使电站被拆。

避坑指南：

建立动态监测：与当地政府部门、房产管理机构保持联系，及时获取拆迁、产权变更等信息，以便提前应对。

设置保障条款：合同中设置条款，若屋顶拆迁或易主，明确补偿分配方式，保障自身权益，如规定获得的拆迁补偿中与光伏相关部分归投资方所有等。