建立煤炭产能储备制度： 3亿吨储备量能否满足调峰需求?

日前，煤炭产业迎来重磅新政策——国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》，旨在通过制度创新和结构调整，增强煤炭供应的稳定性和灵活性，提升国家能源安全保障水平。

《实施意见》的发布，标志着我国煤炭产能储备制度的正式落地，对于创新煤炭产能管理机制，完善产能储备政策，增强煤炭供给能力、保障我国能源安全具有重要的战略意义。

Q1·

为何要建立煤炭产能储备制度?

近年来，全煤行业统筹发展和安全，扎实推进现代化产业体系建设，全力做好煤炭增产保供稳价工作，“十四五”以来全国每年新增煤炭产能6亿吨左右，全国原煤产量在2021年、2022年分别跃上41亿吨、45亿吨台阶之后，2023年达到47.1亿吨的历史新高。

那么，在全国煤炭供给总量和质量提升、能源兜底保障能力增强、煤炭市场供需基本平衡的态势下，建立煤炭产能储备制度有何深意?

“国家建立煤炭产能储备制度是完全必要的。自古以来，国家在行使管理职能时，都非常重视储存和储备两大手段。”中国物资储运协会名誉会长姜超峰指出，储存用于日常供应，储备则是应付突发事件的需要，包括战争、瘟疫、灾害发生时的需求。比如历代君王、政府为平抑物价，储粮赈灾，修建了不少粮仓。丰年时收购储存，灾年时粜粮赈灾。

“煤炭也和粮食一样，是必不可少的工业‘粮食’，而煤电则成为须臾不可缺少的能源”。姜超峰表示。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强表示，由于极端气候的影响，使得煤炭价格的波动可能会加剧;同时，煤炭价格还受油气价格的影响。建立煤炭产能储备制度，既可以保障能源安全，也可以防止煤炭价格大幅度上涨。

中国能源研究会高级研究员牛克洪指出，自新中国建立以来，煤炭一直担负着保障国民经济快速健康发展的重大使命，煤炭作为我国主体能源的战略地位和作用没有改变。特别是改革开放46年来，我国煤炭供应保障能力得到持续大幅度提升，2023年虽然煤炭在能源消费总量占比降至55.3%，但仍超过50%，居之半壁江山;尤其是煤电占全国总发电量的66%。因此，煤炭作为我国的主体能源，其“压舱石”和“稳定器”作用是显而易见的。

近年来，在我国经济高质量发展态势引领下，能源消费特别是煤炭消费呈现较快增长局面，再加之极端天气、控产能政策及国际能源形势趋紧等因素的影响，在局部地区及个别时段曾一度产生煤炭供应偏紧及煤价猛涨的状况。

未来一段时期，我国宏观经济将继续保持中高速发展，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局加快形成，新型能源体系加快建设，能源需求保持稳定增长，煤炭在我国能源安全稳定供应中的支撑兜底作用更加突出。

“为此，着力建成一定规模的煤炭储备产能，可在发生突变情形下保持煤炭‘向上弹性生产’，提升煤炭供应灵活性，快速释放储备产能，平稳市场供求紧张局面，发挥煤炭在能源供应中的兜底保障作用。”牛克洪指出。

Q2·

3亿吨储备产能可否满足需求?

事实上，针对我国“富煤、贫油、少气”的资源特点，煤炭总量丰富和区域短缺并存、产销分离、生态环境制约等问题，国家早已筹划建立煤炭储备体系。

据悉，早在2010年修订《煤炭法》时，我国首次将“煤炭资源战略储备制度”列入其中。2011年，国家发改委、财政部下发《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，明确中央政府委托煤炭、电力等企业在重要煤炭集散地、消费地和关键运输枢纽等地建立国家煤炭应急储备，由中央政府统一调用。

2021年4月，面对国内煤价飙升局面，国家发改委曾加急下发《关于做好2021年煤炭储备能力建设工作的通知》，要求全国安排形成1.2亿吨以上的政府可调度煤炭储备能力。同时提出，通过政府可调度煤炭储备能力建设，带动增加商业煤炭储备能力，力争到2021年底在全国范围内形成4亿吨左右的商业煤炭储备能力。严格落实最低库存制度，施行淡旺季差别化存煤标准。

今年全国两会政府工作报告强调，强化能源资源安全保障，加大油气、战略性矿产资源勘探开发力度。“加快构建大国储备体系，加强重点储备设施建设”。国家能源局前不久下发的《2024年能源工作指导意见》，要求“建立煤炭产能储备制度，加强煤炭运输通道和产品储备能力建设，提升煤炭供给体系弹性”。

此次《实施意见》提出，到2027年，初步建立煤炭产能储备制度，有序核准建设一批产能储备煤矿项目，形成一定规模的可调度产能储备;到2030年，力争形成3亿吨/年左右的可调度产能储备。

至此，煤炭储备制度政策“靴子”终于落地。

一个问题值得关注：确定3亿吨/年产能储备量，有哪些考量因素?能否满足煤炭调峰需求?

对此，牛克洪认为，3亿吨这个煤炭产能储备数值的确定，是基于近几年我国煤炭年生产量46亿吨左右基数提出的，3亿吨产能约占原煤年产总量的6%左右，即便到2030年使用3亿吨产能也可调控市场供求状态。同时，随着我国新能源快速发展将增大其市场能源供应量，而煤炭消费量的增速会随之缓慢下行甚至出现下降趋势，3亿吨煤炭产能储备作为调剂量，基本上可满足我国煤炭市场调峰的需求。

3亿吨煤炭储备产能如何确认和分布?《实施意见》明确，优先支持山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地内的大型现代化露天煤矿或安全保障程度高的井工煤矿建设储备产能。

近年来，我国煤炭产量向中西部地区快速集中，目前，晋陕蒙新四省(区)原煤产量占全国的比重超过80%，“疆煤外运”突破1亿吨。而且山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地后备煤炭储量大、煤炭储量赋存地质条件相对较好，未来新建煤矿大多数会布局在这些基地。

“所以，无论从煤炭产能占比高，还是煤炭后备储量大、地质条件好、新建煤矿数量多等因素上考虑，都应无可争议地要优先把3亿吨煤炭产能储备建设摆放在这些地区。”牛克洪表示。

Q3·

如何推进煤炭产能储备制度落实?

《实施意见》指出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，主动适应煤炭供需形势变化，形成稳定的产能储备支持政策预期，积极引导具备条件的企业建设煤炭储备产能。在应急状态下，坚决服从国家统一调度，快速释放储备产能，“确保产得出、调得快、用得上”。

那么，确保《实施意见》有效落实，工作的着力点在哪里?

在牛克洪看来，落实好煤炭产能储备制度，关键应抓好四个方面的工作：一是明确工作规则，包括编制产能储备煤矿建设规划、项目审核、办理各项建设手续、做好项目建设竣工验收，完善“平急转换”工作机制。二是明确管理程序，包括明确产能储备煤矿的申报条件、规范申报流程、确认工作程序，建立产能储备煤矿投产后的启用机制等。三是制定配套支持政策，包括给予产能储备煤矿产能置换政策优惠，优化调整煤炭矿区总体规划及规划环评要求，实施煤炭新增产能指标单列。四是制定保障措施，国家能源局要会同有关部门加强对全国煤炭产能储备工作的综合协调和督促指导，研究解决产能储备煤矿建设生产过程中的重大问题，确保产能储备各项要求落实落地。

业内专家指出，煤矿产能储备制度可以视为市场机制的一种补充。在市场供需循环不畅的情形下，通过政府手段撬动市场重回正常水平。储备制度作用的发挥需要坚持并强化市场化、法治化原则。

“在市场经济中也需要计划来调节。市场与计划的结合，才是完美的经济形态。煤炭产能储备的目的是保障社会经济的均衡发展，实施方法上应给与储备单位一定的利益让渡，这充分体现了市场经济的基本原则。”姜超峰表示。

“做好煤炭产能储备的同时，还要不断进行煤炭生产、交易、价格、运输、储存各个环节的调控和监督，供应链金融就是有效的调节手段。”姜超峰指出，金融功能介入之后，会大幅度减少资金拖欠、三角债的数量，供应商管理库存也会顺利实施。同时还要建设好运用好煤炭产销大数据，较早发现煤炭市场的异动，提前安排好供应和储备产能的释放。

林伯强强调，为保证只有真正需要时才能够释放煤炭储备产能，需要比较严格的监管，以防对煤炭市场造成较大冲击，从而确保煤炭的供给裕度和弹性，更好发挥煤炭在能源供应中的兜底保障作用。