有何变动？CCER《管理办法》新旧版对比解析

来源：《CE碳科技》微信公众号

作者：中城环境 程彩云、徐一雯

中城环境零碳研究院团队：由史波芬、徐一雯、张曼、张治洲等一批具有丰富固废资源化利用项目经验的人员组成。团队先后完成了海南博鳌零碳示范区固废资源化全过程低碳技术咨询、亚行乡村绿色发展碳核算评价等项目，并作为第一主编单位成员承担了中环协垃圾处理碳排放核算团体标准编制工作。目前主要从事固废处理温室气体核算、减排技术与咨询、CCER项目咨询等固废低碳转型相关工作。

作为全国碳交易市场的重要补充，CCER（国家核证自愿减排量）重启信号渐明。

近日，生态环境部对2012年版《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（下称《暂行办法》）进行了修订，并对外公布了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿）（下称《管理办法》），这是主管部门多次释放重启信号后，发布的首份官方管理文本，也是时隔11年之后，对2012版《暂行办法》首次做出重大调整的里程碑文件，所以一经发布后，便吸引了各方的广泛关注。

总体来看，新修订的《管理办法》对于机构设置、方法学管理、项目审计与登记、减排量核查与登记、减排量交易、审定与核查机构管理以及监督管理和法律责任8章46条进行了详细规定。

与原《暂行办法》相比，新《管理办法》改动较大，变化较多，对原温室气体自愿减排方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案事项的管理方式进行了优化和变动（详细变化见文末表格），在充分借鉴国际通行做法的基础上，顺应了国家“放管服”大方向、侧重于政府部门的事中事后监管，由项目业主和第三方审定与核查机构共同承担对于相关材料的真实性与合规性承诺，并由市场起到监督作用。

一、突出“唯一性”，避免减排量重复计算

在以往温室气体自愿减排项目管理中，对项目减排量开发的唯一性一直都有要求，且把它视为审定的“一票否决项”。要求项目未参与其他减排交易机制，不能存在项目重复认定或者减排量在各种维度下的重复计算，比如绿电或申请了VCS等机制的项目再次申请成为CCER项目情形。

目前新修订的《管理办法》交易原则在2012版《暂行办法》规定的温室气体自愿减排交易原则应具有真实性、可测量性和额外性之外，将“唯一性”纳入其中，进一步突出其重要性。

二、优化登记与审核流程，提高时效性

相较于发改委时期对于项目备案以及减排量备案的30个工作日的评估时间要求，新修订的《管理办法》则要求在10个工作日内对审核通过的项目以及减排量进行登记，提高了常规流程的时效性。

而且，此次《管理办法》明确项目审定和减排量审定之前要对外公示，不是仅仅让专家“关起门”来评估就能决定，体现公开性、公正性、透明性。

三、明确项目实施起始时间和减排量产生时间

相较于2012版《暂行办法》提出的2005年2月16日之后开建均可申请备案，新修改的《管理办法》对CCER项目登记时间和减排量产生时间做了如下两点规定：

一是申请登记的项目应于2012年6月13日之后开工建设，即项目应于2012年发布的《暂行办法》正式建立自愿减排交易机制之后开工建设；

二是减排量的产生时间应在2020年9月22日之后，即为我国碳达峰碳中和目标提出后产生的减排量。

此外，《管理办法》还规定项目减排量应“在项目申请登记之日前5年以内”，对于这一点大家可能会感到疑惑，到底什么时间段的减排量可以申请登记？在此，我们做了一个图表帮助大家理解。

也就是说，2012年以前开工的项目无法开发为CCER；2012年以后开工的项目可以进行项目登记，但从投产运营日期到2020年9月前的减排量，已经无法进行减排量登记。

可以进行减排量登记的时间范围需满足2个条件：

（1）为登记日期前5年内；

（2）2020年9月以后。

因此2025年9月以前登记的项目，可以最多申请从2020年9月起到登记日期之间的减排量；而2025年9月以后登记的项目，如2028年项目，可申请2023年-2028年产生的减排量。

四、方法学改为开门决策，公开征集并择优发布

作为用于确定项目基准线、论证额外性、计算减排量等方法指南，方法学是核算CCER项目的重点和关键。

在CCER暂停之前，根据相关数据统计，累计备案200个方法学；CDM转化方法学173个，涵盖可再生能源利用、天然气利用、公共交通、建筑、固体废弃物处理、甲烷利用、生物质利用、农业等十几个行业领域，而新开发方法学27个。

与2012版本的《暂行办法》相比，新修订的《管理办法》，在方法学组织制定方面摒弃了由方法学开发者向主管部门备案，改为由生态环境部负责组织制定，以“开门决策”方式向全社会公开征集并择优发布的形式。

根据生态环境部应对气候变化司司长李高的媒体专访，目前第一批项目方法学公开征集工作已经结束，共收集方法学建议300余项，涉及能源产业、林业、废物处理及处置等多个方法学领域，遴选评估工作正在有序开展。择优发布一批减排效果明显、社会期待高、技术争议小、数据质量可靠、社会和生态效益兼具的方法学。

五、审定与核查机构需行政审批，门槛提高

不再通过备案方式确定第三方审定与核查机构，而是由市场监督管理总局会同生态环境部按照《认证认可条例》规定，对审定与核查机构进行市场准入的行政审批。

此外，对于第三方审定与核查机构准入门槛，新修订的《管理办法》提出明确的规定，除了有合法稳定的办公场所，还要求配备“10名以上具有审定与核查能力的专职人员，其中有5名人员具有两年及以上温室气体减排项目审定与核查工作经历”以及必要稳定的财务支持。这对于审定核查机构的规模提出了要求，一定程度上避免了实力较弱、专业能力不强的第三方审定核查机构准入。

六、由分散到合并，组建全国统一的交易机构

《管理办法》修订了发改委主管时期以备案形式确定多家交易机构分散交易，改为组建全国统一的CCER交易机构，明确所有交易应在交易机构进行集中统一交易和结算。根据公开资料，全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统（两系统）已于上月初步验收，北京绿色交易所将承担交易机构的职责，而国家气候战略中心将作为全国温室气体自愿减排注册登记系统管理机构，承担注册登记机构的职责。

这一规定基本明确了未来的CCER交易将在北京绿色交易所进行，历史上各地方碳市场分散开展CCER交易的情况将不复存在。但依据生态环境部答记者问回应，核证自愿减排量后续依旧可以用于地方试点碳市场的配额清缴抵销，预计具体的抵销政策和流程将依旧由地方碳市场分别规定。

七、增加监管、法律责任和处罚要求

相较于2012版本的《暂行办法》，新修订的《管理办法》将审定与核查机构管理、监督管理和法律责任分别作为独立的部分写入《管理办法》，对项目业主、审定与核查机构、交易主体以及管理部门和机构违法规定行为，均提出了明确罚款要求和罚款数目。其中项目业主若提交虚假材料或篡改数据，将在3年内不再被受理项目登记申请；虚假产生核证自愿减排量的，处一万元至十万元不等的罚款；对于审定与核查机构违规行为的惩罚更加严格，处五万元至二十万元不等的罚款，情节严重的责令停业整顿，直至撤销批准文件；交易主体违反管理办法处一万元以上十万元以下罚款。

这一规定的初衷，希望通过市场监督加法律监管对温室气体自愿减排各环节相关主体行为进行有效的约束，这对于CCER项目的业主、审定核查机构、交易机构、咨询服务机构的行为规范予以警醒。

附：CCER管理办法新旧版对比一览表

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