光伏项目电价政策变迁

一、前言

光伏项目电价政策事关项目投资收益，与规模管理政策一同构成规范行业发展的重要支柱。近年来，随着技术水平的进步和行业发展状况的变化，我国光伏项目电价政策不断调整。

本文主要以时间为脉络对普通光伏项目的电价政策演变过程进行回顾和汇总，同时兼顾特殊项目类型和一些特殊电价认定规则，力求尽可能较为全面地梳理出电价政策的全貌。

二、普通光伏项目的电价政策

（一）政府定价和政府指导价

1999年1月12日，国家计委和科技部发布《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》（计基础[1999]44号），首次专门对可再生能源并网发电项目的电价进行规定。通知规定，可再生能源并网发电项目在项目建议书阶段应出具当地物价部门对电价的意向函，可行性研究阶段由当地物价部门审批电价（包括电价构成），并报国家计委备案。项目在还款期内实行“还本付息+合理利润”的定价原则，高出电网平均电价的部分由电网分摊；还本付息期结束以后的电价按电网平均电价确定。

2006年1月4日，国家发展改革委印发的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格[2006]7号）第五条第一款规定，可再生能源发电价格实行政府定价和政府指导价两种形式。政府指导价即通过招标确定的中标价格。第九条规定，太阳能发电项目上网电价实行政府定价，其电价标准由国务院价格主管部门按照合理成本加合理利润的原则制定。

2007年11月22日，国家发展改革委办公厅印发的《关于开展大型并网光伏示范电站建设有关要求的通知》（发改办能源（2007）2898号）[1]规定，并网光伏示范电站投资者通过公开招标方式，以上网电价为主要条件进行选择，高出当地平均上网电价的部分通过可再生能源电价附加收入在全国进行分摊。

国家发展改革委于2008年3月3日印发的《关于印发可再生能源发展“十一五”规划的通知》（发改能源〔2008〕610号）规定，对于列入国家无电地区电力建设、光伏发电屋顶计划、标志性建筑和并网光伏电站试点示范工程的项目，中央财政给予补助，并由政府核定电价，超出当地燃煤发电标杆电价部分，纳入可再生能源发电费用分摊机制。

根据以上文件规定，国家发展改革委于2008年7月21日出具的《关于内蒙古鄂尔多斯、上海崇明太阳能光伏电站上网电价的批复》（发改价格〔2008〕1868号）通过政府定价方式核定内蒙古鄂尔多斯伊泰集团205千瓦太阳能聚光光伏电站和上海崇明前卫村太阳能光伏电站上网电价为每千瓦时4元（含税），该文件是通过公开渠道查询到的最早的一份针对具体光伏项目出具的电价批复文件。之后，国家发展改革委又于2010年4月2日出具《关于宁夏太阳山等四个太阳能光伏电站临时上网电价的批复》（发改价格〔2010〕653号），核定宁夏发电集团太阳山光伏电站一期、宁夏中节能太阳山光伏电站一期、华电宁夏宁东光伏电站、宁夏中节能石嘴山光伏电站一期发电项目临时上网电价为每千瓦时1.15元（含税）。在短短不到两年的时间，国家发展改革委核定的不同光伏项目的电价从每千瓦时4元（含税）下降到了每千瓦时1.15元（含税）。

在法律层面，《中华人民共和国可再生能源法》（2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过 根据2009年12月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国可再生能源法〉的决定》修正）第十九条规定，可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。上网电价应当公布。依照本法第十三条第三款规定实行招标的可再生能源发电项目的上网电价，按照中标确定的价格执行；但是，不得高于依照前款规定确定的同类可再生能源发电项目的上网电价水平。

总结这一时期的光伏项目电价政策，可以概括为“以政府定价为主，招标确定为辅”。

（二）全国统一的标杆上网电价

国家发展改革委于2011年7月24日印发的《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》（发改价格〔2011〕1594号）首次针对光伏项目提出了“标杆上网电价”的概念，并建立了电价退坡机制。

发改价格〔2011〕1594号文规定，通过特许权招标确定业主的太阳能光伏发电项目，其上网电价按中标价格执行，中标价格不得高于太阳能光伏发电标杆电价；对非招标太阳能光伏发电项目实行全国统一的标杆上网电价，其中在2011年7月1日以前核准建设、2011年12月31日建成投产、国家发展改革委尚未核定价格的太阳能光伏发电项目，上网电价统一核定为每千瓦时1.15元（含税，下同）；2011年7月1日及以后核准的太阳能光伏发电项目，以及2011年7月1日之前核准但截至2011年12月31日仍未建成投产的太阳能光伏发电项目，除西藏仍执行每千瓦时1.15元的上网电价外，其余省（区、市）上网电价均按每千瓦时1元执行。

（三）光伏电站分区域上网标杆电价和分布式光伏电量补贴

2013年-2015年

在全国统一的标杆上网电价政策执行不足两年之际，国务院于2013年7月4日印发《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号），规定对分布式光伏发电实行按照电量补贴的政策，要求根据资源条件和建设成本，制定光伏电站分区域上网标杆电价，通过招标等竞争方式发现价格和补贴标准，并明确上网电价及补贴的执行期限原则上为20年。

根据国发〔2013〕24号的上述要求，国家发展改革委于2013年8月26日印发《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》（发改价格[2013]1638号），首次提出将全国分为三类太阳能资源区并相应制定光伏电站标杆上网电价，各资源区光伏电站标杆上网电价标准如下：

此外，发改价格[2013]1638号文还明确分布式光伏发电电价补贴标准为每千瓦时0.42元（含税，下同），通过可再生能源发展基金予以支付，由电网企业转付；对分布式光伏发电系统自用电量免收随电价征收的各类基金和附加以及系统备用容量费和其他相关并网服务费，分布式光伏发电系统自用有余上网的电量由电网企业按照当地燃煤机组标杆上网电价收购。

上述分区标杆上网电价政策适用于2013年9月1日后备案（核准），以及2013年9月1日前备案（核准）但于2014年1月1日及以后投运的光伏电站项目；电价补贴标准适用于除享受中央财政投资补贴之外的分布式光伏发电项目。光伏发电项目自投入运营起执行标杆上网电价或电价补贴标准，期限原则上为20年。

发改价格[2013]1638号文还鼓励通过招标等竞争方式确定光伏电站上网电价或分布式光伏发电电价补贴标准，但通过竞争方式形成的上网电价和电价补贴标准，不得高于国家规定的标杆上网电价和电价补贴标准。

另外，为了大力推进光伏发电多元化发展，国家能源局于2014年9月2日印发的《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》（国能新能[2014]406号）[2]完善了分布式光伏发电的发展模式，并对不同类型的分布式光伏发电项目规定了不同的电价政策。通知规定，利用建筑屋顶及附属场地建设的分布式光伏发电项目，在项目备案时可选择“自发自用、余电上网”或“全额上网”中的一种模式。“全额上网”项目的全部发电量由电网企业按照当地光伏电站标杆上网电价收购。在地面或利用农业大棚等无电力消费设施建设、以35千伏及以下电压等级接入电网（东北地区66千伏及以下）、单个项目容量不超过2万千瓦且所发电量主要在并网点变电台区消纳的光伏电站项目，纳入分布式光伏发电规模指标管理，执行当地光伏电站标杆上网电价。

需要注意的是，根据《国家电网公司关于可再生能源电价附加补助资金管理有关意见的通知》（国家电网才（2013）2044号）规定，常规可再生能源发电项目上网电量的补助标准一般情况下根据价格主管部门批准的可再生能源上网电价（含特许权招标确定价格）与项目所在地燃煤机组标杆上网电价之差计算，特殊情况下，经国家有关部门同意的，也可按可再生能源上网电价（含特许权招标确定价格）与常规能源发电平均上网电价之差计算。该文件对国家电网公司经营区域内的项目有效。

2016年-2018年

在2015年年底至2018年期间，国家发改委陆续发布多份文件对光伏电站上网标杆电价标准和/或分布式光伏电量补贴标准进行调整，主要文件及其内容摘要如下[3]：

（1）《国家发展改革委关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》（发改价格(2015)3044号）

实行光伏发电（光伏电站，下同）上网标杆电价随发展规模逐步降低的价格政策。为使投资预期明确，光伏发电先确定2016年标杆电价，2017年以后的价格另行制定。

需要注意的是，根据上表附注，2016年1月1日以后备案并纳入年度规模管理的光伏发电项目，执行2016年光伏发电上网标杆电价；2016年以前备案并纳入年度规模管理的光伏发电项目但于2016年6月30日以前仍未全部投运的，执行2016年上网标杆电价。

该文件于2015年12月22日发布，自2016年1月1日起执行。

（2）《国家发展和改革委员会关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知》（发改价格(2016)2729号）

根据当前新能源产业技术进步和成本降低情况，降低2017年1月1日之后新建光伏发电标杆上网电价，具体价格标准如下：

需要注意的是，根据上表附注，2017年1月1日以后纳入财政补贴年度规模管理的光伏发电项目，执行2017年光伏发电标杆上网电价；2017年以前备案并纳入以前年份财政补贴规模管理的光伏发电项目，但于2017年6月30日以前仍未投运的，执行2017年标杆上网电价。

该文件于2016年12月26日发布，自2017年1月1日起执行。

（3）《国家发展改革委关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》（发改价格规〔2017〕2196号）

根据当前光伏产业技术进步和成本降低情况，降低2018年1月1日之后投运的光伏电站标杆上网电价，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类资源区标杆上网电价分别调整为每千瓦时0.55元、0.65元、0.75元（含税）。自2019年起，纳入财政补贴年度规模管理的光伏发电项目全部按投运时间执行对应的标杆电价。2018年1月1日以后投运的、采用“自发自用、余量上网”模式的分布式光伏发电项目，全电量度电补贴标准降低0.05元，即补贴标准调整为每千瓦时0.37元（含税）。采用“全额上网”模式的分布式光伏发电项目按所在资源区光伏电站价格执行。村级光伏扶贫电站（0.5兆瓦及以下）标杆电价、户用分布式光伏扶贫项目度电补贴标准保持不变。2018年全国光伏发电上网电价表明细如下：

需要注意的是，根据上表附注，2018年1月1日以后纳入财政补贴年度规模管理的光伏电站项目，执行2018年光伏发电标杆上网电价；2018年以前备案并纳入以前年份财政补贴规模管理的光伏电站项目，但于2018年6月30日以前仍未投运的，执行2018年标杆上网电价。2018年1月1日以后投运的分布式光伏发电项目，按上表中补贴标准执行。

该文件于2017年12月19日发布，自2018年1月1日起执行。

（4）《国家发展改革委、财政部、国家能源局关于2018年光伏发电有关事项的通知》（发改能源〔2018〕823号）

自发文之日起，新投运的光伏电站标杆上网电价每千瓦时统一降低0.05元，I类、II类、Ⅲ类资源区标杆上网电价分别调整为每千瓦时0.5元、0.6元、0.7元（含税）；新投运的、采用“自发自用、余电上网”模式的分布式光伏发电项目，全电量度电补贴标准降低0.05元，即补贴标准调整为每千瓦时0.32元（含税）；符合国家政策的村级光伏扶贫电站（0.5兆瓦及以下）标杆电价保持不变。

该文件于2018年5月31日发布，自发布之日起执行。

（5）《国家发展改革委、财政部、国家能源局关于2018年光伏发电有关事项说明的通知》（发改能源〔2018〕1459号）

今年5月31日（含）之前已备案、开工建设，且在今年6月30日（含）之前并网投运的合法合规的户用自然人分布式光伏发电项目，纳入国家认可规模管理范围，标杆上网电价和度电补贴标准保持不变；已经纳入2017年及以前建设规模范围（含不限规模的省级区域）、且在今年6月30日（含）前并网投运的普通光伏电站项目，执行2017年光伏电站标杆上网电价，属竞争配置的项目，执行竞争配置时确定的上网电价。

该文件于2018年10月9日发布，自发布之日起执行。

（四）光伏电站指导价和和分布式光伏电量补贴

2019年4月28日，国家发展改革委发布《关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》（发改价格〔2019〕761号），将集中式光伏电站标杆上网电价改为指导价。综合考虑技术进步等多方面因素，将纳入国家财政补贴范围的I~III类资源区新增集中式光伏电站指导价分别确定为每千瓦时0.40元（含税，下同）、0.45元、0.55元。新增集中式光伏电站上网电价原则上通过市场竞争方式确定，不得超过所在资源区指导价。其中对于国家能源主管部门已经批复的纳入财政补贴规模且已经确定项目业主，但尚未确定上网电价的集中式光伏电站（项目指标作废的除外），2019年6月30日（含）前并网的，上网电价按照《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（发改能源〔2018〕823号）规定执行；7月1日（含）后并网的，上网电价按照本通知规定的指导价执行。

针对分布式光伏发电项目，发改价格〔2019〕761号文规定，纳入2019年财政补贴规模，采用“自发自用、余量上网”模式的工商业分布式（即除户用以外的分布式）光伏发电项目，全发电量补贴标准调整为每千瓦时0.10元；采用“全额上网”模式的工商业分布式光伏发电项目，按所在资源区集中式光伏电站指导价执行；能源主管部门统一实行市场竞争方式配置的工商业分布式项目，市场竞争形成的价格不得超过所在资源区指导价，且补贴标准不得超过每千瓦时0.10元；纳入2019年财政补贴规模，采用“自发自用、余量上网”模式和“全额上网”模式的户用分布式光伏全发电量补贴标准调整为每千瓦时0.18元。

针对光伏扶贫项目，发改价格〔2019〕761号文规定，纳入国家可再生能源电价附加资金补助目录的村级光伏扶贫电站（含联村电站），对应的I~III类资源区上网电价保持不变，仍分别按照每千瓦时0.65元、0.75元、0.85元执行。

国家能源局于2019年5月28日印发的《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能〔2019〕49号）附件2《2019年光伏发电项目建设工作方案》还对逾期并网项目的电价标准和存量项目的最晚并网时间进行了规定，该规定非常重要，需予以重视。主要内容包括：（1）落实企业投资项目承诺制，列入国家补贴范围的光伏发电项目，应在申报的预计投产时间所在的季度末之前全容量建成并网，逾期未建成并网的，每逾期一个季度并网电价补贴降低0.01元/千瓦时；在申报投产所在季度后两个季度内仍未建成并网的，取消项目补贴资格。（2）列入以往国家建设规模、已开工但未建成并网的光伏发电项目，执行国家相关价格政策，2019年底仍不能全容量建成并网的光伏发电项目（含二期光伏发电领跑基地项目），不再纳入国家补贴范围。（3）列入以往国家建设规模、未开工的光伏发电项目，已经确定项目业主的，执行国家相关价格政策；尚未确定项目业主的，由地方单独组织竞争配置确定项目业主和上网电价，2020年底仍不能全容量建成并网的光伏发电项目（含二期光伏发电领跑基地项目），不再纳入国家补贴范围。对因红色预警不具备建设条件以及国家另有规定情形的，可以适当放宽建设期限。

此外，《2019年光伏发电项目建设工作方案》还规定，国家明确的跨省跨区输电通道配套光伏项目，本通知发布前已按相关规定竞争配置确定项目业主和明确上网电价的，继续执行原有政策；本通知发布前已核准输电通道建设、明确配套光伏装机容量但未明确项目业主和上网电价的，按国家能源局相关要求（另行制定）由地方单独组织竞争配置确定项目业主和上网电价；已明确项目业主但未明确上网电价的，按国家相关价格政策执行。示范基地等单独竞争配置的项目不进行补贴申报竞争排序，执行各项目竞争确定的上网电价和相应补贴标准。国家光伏发电实证基地项目另行规定。各类示范省、示范区、示范县、示范城市建设的光伏发电项目，已发文下达建设规模的，按已列入以往国家建设规模的相关电价政策执行。

在2019年首次将集中式光伏电站标杆上网电价改为指导价后，国家发展改革委在2020年继续沿用该政策，根据其于2020年3月31日发布的《关于2020年光伏发电上网电价政策有关事项的通知》（发改价格〔2020〕511号），对集中式光伏发电继续制定指导价，将纳入国家财政补贴范围的I～III类资源区新增集中式光伏电站指导价分别确定为每千瓦时0.35元（含税，下同）、0.4元、0.49元；若指导价低于项目所在地燃煤发电基准价（含脱硫、脱硝、除尘电价），则指导价按当地燃煤发电基准价执行。新增集中式光伏电站上网电价原则上通过市场竞争方式确定，不得超过所在资源区指导价。

发改价格〔2020〕511号文继续降低工商业分布式和户用分布式光伏发电补贴标准。其中，纳入2020年财政补贴规模，采用“自发自用、余量上网”模式的工商业分布式光伏发电项目，全发电量补贴标准调整为每千瓦时0.05元；采用“全额上网”模式的工商业分布式光伏发电项目，按所在资源区集中式光伏电站指导价执行；能源主管部门统一实行市场竞争方式配置的所有工商业分布式项目，市场竞争形成的价格不得超过所在资源区指导价，且补贴标准不得超过每千瓦时0.05元。纳入2020年财政补贴规模的户用分布式光伏全发电量补贴标准调整为每千瓦时0.08元。此外，符合国家光伏扶贫项目相关管理规定的村级光伏扶贫电站（含联村电站）的上网电价保持不变。

（五）平价上网和低价上网

2019年1月7日，国家发展改革委、国家能源局印发《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（发改能源〔2019〕19号），要求开展平价上网项目和低价上网试点项目建设，推进建设不需要国家补贴执行燃煤标杆上网电价的风电、光伏发电平价上网试点项目（以下简称平价上网项目），引导建设一批上网电价低于燃煤标杆上网电价的低价上网试点项目（以下简称低价上网项目）。据此，平价上网项目执行的电价标准为燃煤标杆上网电价，低价上网试点项目执行的上网电价低于燃煤标杆上网电价。

国家发展改革委于2021年6月7日印发的《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》（发改价格〔2021〕833号）开启了集中式光伏电站和工商业分布式光伏项目的全面平价时代。文件规定，2021年起，对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目（以下简称“新建项目”），中央财政不再补贴，实行平价上网。2021年新建项目上网电价，按当地燃煤发电基准价执行；新建项目可自愿通过参与市场化交易形成上网电价，以更好体现光伏发电、风电的绿色电力价值。

三、特殊类型光伏项目的电价政策

（一）金太阳示范工程项目

2009年7月16日，财政部、科技部和国家能源局联合印发的《关于实施金太阳示范工程的通知》（财建〔2009〕397号）[4]规定，用户侧并网的光伏发电项目所发电量原则上自发自用，富余电量及并入公共电网的大型光伏发电项目所发电量均按国家核定的当地脱硫燃煤机组标杆上网电价全额收购。

（二）领跑者项目

根据《国家能源局关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》（国能发新能（2017）54号），光伏发电领跑基地包括应用领跑基地和技术领跑基地，其中应用领跑基地采取竞争性优选方式选择基地项目投资者，要求将比当地光伏发电标杆上网电价低10%的电价作为企业竞价的入门门槛，技术领跑基地项目执行光伏发电标杆上网电价。因此，应用领跑基地项目应执行竞价中标的价格，技术领跑基地项目执行同一资源区的光伏发电标杆上网电价。

四、关于电价的特殊认定规则

（一）调试运行期上网电价和商业运营期上网电价

国家发展改革委、国家电监会和国家能源局于2009年10月11日印发的《关于规范电能交易价格管理等有关问题的通知》（发改价格[2009]2474号）明确了不同类型的发电机组进入商业运营前和商业运营后的电价确定规则。通知规定，在发电机组进入商业运营前，其调试运行期上网电价按照当地燃煤发电机组脱硫标杆上网电价的一定比例执行，其中，水电按照50%执行，火电、核电按照80%执行，水电以外的可再生能源发电机组自并网发电之日起执行价格主管部门批复的上网电价；在发电机组进入商业运营后，除跨省、跨区域电能交易及国家另有规定的以外，其上网电量一律执行政府价格主管部门制定的上网电价。

据此，光伏项目的调试运行期上网电价和商业运营期上网电价并无不同。

（二）全容量并网时间的上网电价

财政部办公厅于2020年11月18日印发的《关于加快推进可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》（财办建〔2020〕70号）规定，按照国家价格政策要求，项目执行全容量并网时间的上网电价。对于履行程序分批次并网的项目，除国家另有明确规定以外，应按每批次全容量并网的实际时间分别确定上网电价。项目全容量并网时间由地方能源监管部门或电网企业认定，如因技术原因等特殊原因确实无法认定的，为加快项目确权，暂按本文所附《可再生能源发电项目全容量并网时间认定办法》进行认定。需要注意的是，该文件对存量项目具有溯及力。

（三）2022年国补核查确定的认定规则

2022年9月30日，国家发展改革委办公厅、财政部办公厅和国家能源局综合司联合印发《关于明确可再生能源发电补贴核查认定有关政策解释的通知》（发改办运行〔2022〕853号），明确了部分特殊光伏发电项目上网电价的确定规则，主要包括：

（1）对于已履行核准(备案)变更程序分批次并网的项目。按每批次全容量并网的实际时间分别确定上网电价，且分批次变更程序的时间不得晚于项目全容量并网的时间。

（2）对于各省组织开展的竞争性配置光伏项目(光伏领跑者项目除外)。如在竞争性配置政策中有具体并网时间要求和对应电价确定要求的，按要求执行；如无具体并网时间要求，或者有并网时间要求但未明确逾期并网电价如何调整的，上网电价执行项目竞争性配置确定的价格与项目全容量并网时对应的电价政策明确的价格中较低者。

（3）对于光伏发电领跑技术基地项目，若地方政府明确提出项目并网时间要求或者项目业主承诺并网时间的，项目如能按期投产，则执行招标电价(即竞争确定电价)；其他则执行招标电价(即竞争确定电价)与项目全容量并网时对应的电价政策明确的价格中较低者。

五、总结

通过以上对光伏项目电价政策演变过程的梳理可以发现，近十年间电价政策变化极为频繁，并且不时出现后来出台的政策对之前政策进行修改、补充和解释说明等情况，因此系统、全面地理清电价政策的全貌对于正确认定某一具体项目的电价至关重要，望本文内容对各位行业同仁有所帮助。

（正文完）

[1]该文件已被《国家发展改革委关于废止部分规章和规范性文件的决定》（2016年1月1日发布；2016年1月1日实施）废止。

[2]该文件已被《国家能源局公告2019年第7号—规范性文件清理结果》（2019年11月8日发布；2019年11月8日实施）废止。

[3]其中与之前政策文件重复的内容不再赘述。

[4]该文件已被《可再生能源发展专项资金管理暂行办法（2015）》（2015年4月2日发布；2015年4月2日实施）废止。