缘何新疆开展油气上游改革试点

之所以选择新疆，是由于其能源产业涵盖进口、生产、消费、综合利用等各环节：新疆油气资源丰富，基础条件具备；现有油气市场主体相对充足。中石油早已敲定新疆为勘探开发领域混合所有制改革试点，对此早有准备。新疆是我国向西开放的桥头堡，在构建丝绸之路经济带中有着举足轻重的重要影响，担负着连接和建设此经济带的重要使命，外界环境倒逼。总之，天时、地利和人和，注定新疆成为试点首选。 　　7月7日国土资源部在门户网站发布新疆石油天然气勘查区块招标公告，通过招标出让勘查开采权是国内石油天然气上游首次，这不仅标志着以新疆为试点的油气资源上游领域改革正式拉开序幕，同时也为外界预判未来油气改革方案提供了很好的思路和线索。 　　为什么选择新疆进行试点 　　由于我国国情复杂，各地区资源禀赋及经济和社会发展水平参差不齐，这就决定我国在对重大事项的改革上，不能采取激进的、一步到位、一刀切的方式，而应先通过试点，及时总结出可复制、能推广、利修法的制度经验，最后才适时向全国推开。油气改革关系到国家经济和能源安全，马虎大意不得，因此，仍应选择先试点。 　　关于试点地区的选择，笔者早在去年底就呼吁过将新疆列为我国油气改革综合试验区，7月7日国土资源部的公告印证了笔者的预判和呼吁。之所以选择新疆，是由于新疆能源产业涵盖进口、生产、消费、综合利用等各环节：一是新疆油气资源丰富，在第二次全国油气资源评价中，新疆陆上石油、天然气、煤层气资源预测量分别占全国30%、34%、26%，基础条件具备；二是新疆是我国向西开放的桥头堡，在构建丝绸之路经济带中有着举足轻重的重要影响，是丝绸之路经济带的排头兵，担负着连接和建设这条经济带的重要使命，外界环境倒逼；三是新疆现有油气市场主体相对充足。 　　目前国内三大油气企业均已进入新疆常规油气领域，民企广汇能源、准油股份不仅上市，还先后在哈萨克斯坦投资区块，且广汇能源还获得了原油进口权和相应配额。另外，新疆当地有一批从事油田技术服务的企业，充分市场化；四是中石油早已敲定新疆为勘探开发领域混合所有制改革试点，拿出克拉玛依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分区块不超过49%的股权引入地方国有资本及民营资本，实践早有准备。天时、地利和人和，注定新疆成为试点首选。 　　为什么选择油气上游领域改革 　　我国油气行业在取得巨大成就的同时也存在诸多问题，如市场供求不平衡；基础设施建设落后；法律体系不完善；国有油气企业政企不分，市场主体不够规范；行业进入标准过高，竞争不够充分，垄断尤其是行政性垄断现象突出；油气价格难以完全由市场形成，油气价格扭曲；油气管理“重审批、轻监管”现象突出，政府存在职能越位、缺位、不到位现象等等，难以适应经济持续健康的发展的要求，难以匹配深化改革的进行。 　　众多问题当中，到底哪个问题才最突出或亟待解决？笔者认为，未来要想促进我国油气产业持续发展，油气改革就不应仅是集中于局部的“点式改革”，而应是面向全产业链条的“链式改革”。而在整个产业链条中，正如中石化老专家张抗先生所言：“上游是源，没有源头活水不断注入，河流便衰减、枯竭。”“在目前上中下游都有相当充分且相对平衡发展的情况下，油气产业链的正常运行和持续发展更大程度上决定于上游不断发现、探明新油气田并向市场提供稳定且不断增长的供应。”因此，油气体制改革关键在上游的区块垄断，而这种垄断制约着中下游市场化进程，如不打破，民营企业没有油源，油气管网设施的公平开放难免成为空谈。 　　我国油气上游领域的垄断究竟达到什么程度呢？据国土资源部统计，中石油、中石化、中海油等三大石油公司占全国探矿、采矿权面积的97.4%，占全国探矿、采矿权面积的98.9%，属于极高寡头垄断。而且这种垄断不是市场竞争来的，而是通过国家法律法规行政授予并加以保护的，称之为“行政性垄断”。 　　改革试点有哪些亮点 　　改传统的行政授予为招标制。按照我国之前出台的《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》等法律法规，申请勘查石油、天然气的，应当提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气勘查的批准文件以及勘查单位法人资格证明。这种规定从字面上看似乎对非国有资本进入没有限制，但实质上非国有资本很难获得国务院同意进行油气勘查的批准，只有国务院批准设立石油公司才行，正是这种前置审批制度的存在导致之前上游区块的行政授予。在新疆试点方案中，明确说明“经国务院同意”，“采用资格后审办法对投标人进行资格审查，在开标后由评标组按照招标文件规定的标准和方法，对投标人的资格进行审查。领取招标文件时，对投标人进行一般情况审查。”对投标人不事先采用事前审批制，而是资格后审办法，这才是真正意义上的放宽市场准入。按照此次国土部参与招标的条件，满足境内注册、最终绝对控股股东或最终实际控制人为境内主体、净资产10亿元人民币的内资公司都可以参与投标。在此条件范围内，不分国企、民企、石油企业或非石油企业都可以参与竞标。 　　试点改革区块同时包括增量和存量区块。对于油气资源上游领域改革，对于区块招标或转让，之前有不少人建议应主要注重于增量而不是存量，理由是这样改革受到的阻力小，成本较低，相对容易操作。但从此次公告推出的6个区块看，既有国家财政出钱地质调查、没有被现有国有石油公司登记的区块（即空白区块，在改革中这被成为增量），也有中石油和中石化退出的区块（在改革中也被成为增量）。由于退出的区块涉及到中石油和中石化的现有利益，操作起来有阻力，所以需要政府部门多次与国有石油公司协商和沟通。这反映出国家在油气资源上游领域改革的力度和决心，未来油气资源上游领域改革也将会涉及存量区块。 　　试点改革方案充分考虑资源所在地的利益诉求。无论是中央还是地方，政府还是企业，油气资源都是一笔巨大的财富，任何改革都意味着利益的重新平衡或转移，只有充分考虑各方利益，尤其是油气资源所在地政府的利益诉求，一起将蛋糕做大做强，才能推动改革顺利进行。基于此，试点改革方案充分考虑央地、企业与政府之间的利益平衡，并突出了对地方经济发展的支持，积极协调、支持新疆企业与中石油、中石化建立合作共赢、利益共享机制，在石油公司矿业权区块内，通过合资合作的方式开展油气勘查开采。在油气勘查区块招标中，企业承诺的勘查工作量相同时，新疆企业优先获得区块；还明确规定中标企业转入开采后应当在资源地注册企业；国家将加大新疆油气基础地质调查工作力度，进一步摸清资源家底。据中国地质调查局油气资源调查中心主任叶建良估算，按照新疆油气5000万吨油当量的产量，单资源税一项，新疆就能增加地方税收90亿左右。 　　试点改革方案探索建立一套完善的进入、退出和转让机制。一是通过区块面向社会公开招标，符合准入条件的企业均可参与投标，承诺勘查工作量多的企业中标，探索完善既适合油气勘查开采特点又能发挥市场配置资源决定性作用的竞争性出让制度；二是为了防止出现之前存在的“围而不勘”、“只圈不探”，对每个区块不能全额投入完成勘探任务的现象，此次改革明确规定“探矿权三年到期后，对勘查投入进行考核，完成承诺勘查工作量的，按原面积延续探矿权;未完成承诺勘查工作量的，按照未完成比例执行履约保函，核减区块面积后延续探矿权”。这种规定实际上是在探索建立一个油气资源区块的退出和转让机制。 　　当然，尽管新疆首次开放6个油气勘查区块，意味着油气上游领域改革破冰，具有里程碑意义，但对于整个油气行业而言，此次试点改革只是万里长征走完第一步，而且油气资源勘查开采具有高风险、高投入、高技术、长周期、高回报的特点，对竞标企业的经济实力、风险防范意识和风险控制措施等要求较高，再加上当前整个油气行业正在经历的低迷行情，国际石油巨头都在低油价冲击下对勘探开采板块成本严格控制或大幅削减，此种情况下，将区块拿出来进行公开招标，其他企业的热情或积极性不如预期的好，但迈出第一步总比原地不动要强，我们应为此次试点个赞、喝个彩。（作者单位：国家发改委价格监测中心）