生态环境损害赔偿：生态文明建设中的新型诉讼形态

近日，中央全面深化改革委员会审议通过《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《管理规定》），由生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院、科学技术部、公安部等多个部门联合发布。这是继生态环境损害赔偿制度改革在全国试行、民法典明文规定生态环境损害赔偿责任之后，我国又一次发文推动生态环境损害赔偿制度建设。

《管理规定》要求生态环境损害赔偿针对严重影响生态环境的特定情形，以政府职能部门或机构的损害调查、索赔磋商为赔偿工作的主要程序，以司法确认作为法院对生态环境损害赔偿协议提供司法保障的优选方式。可见，生态环境损害赔偿是政府及其职能部门履行职责的方式。

就法律属性而言，生态环境损害赔偿因其借助民法损害赔偿救济原理追究损害赔偿责任而具有私法属性。同时不应忽视，生态环境损害是环境公益损害，损害赔偿只是生态环境修复的替代责任形式，追究生态环境损害赔偿责任的目的是修复生态环境而非救济政府或其部门的利益，因而生态环境损害赔偿的公法属性十分突出。这是在民法典第一千二百三十四条、第一千二百三十五条规定生态环境损害赔偿责任之后出台《管理规定》的原因和考量。

基于环境保护法中关于政府环境质量责任的规定，生态环境损害发生后，政府负有对环境事故应急处理及修复生态环境的责任。政府代表国家提出生态环境损害赔偿要求，是基于国家对其领土内国有或集体所有的自然资源享有主权权利、环境监督管理等公权力以及对生态环境质量负责的环境法律责任。政府及其职能部门针对生态损害提起损害赔偿，是其履行国家环保职责的表现。换言之，生态环境损害赔偿的请求权基础是国家环保职权，这是一项与环保职责相对应的法定职权。

兼具公法和私法性质的生态环境损害赔偿，内涵较之环境公益诉讼更加丰富。生态环境损害赔偿要实现从私法救济向公法规制的发展，对于生态环境损害调查程序、政府启动生态环境损害赔偿磋商程序后行使行政权的规范、生态修复工作的组织管理以及生态环境损害赔偿资金管理等实践中突出的问题予以解决。生态环境损害赔偿，始于求偿，终于责任落实。建立健全生态环境损害赔偿的公私法协同机制是生态环境损害赔偿制度发展的关键。

与之相比，环境公益诉讼则是通过司法为环境监督管理或环境执法施加压力，其实质是第三方参与，即通过诉讼的救济方式维护环境公共利益。与环境公益并无直接利害关系的第三方依法提起公益诉讼的请求权，无论是基于公共信托理论还是基于环境权理论，就其权利基础而言，均非专属于第三方的特定权利。现代社会发展，需要社会组织、检察机关等第三方在法治的路径上维护环境公益、督促政府及其主管部门依法履行职责，必要时启动诉讼程序，如此不仅产生社会影响力，而且通过权威的司法程序形成的裁判文书具有强制执行力，能够保障环境公益救济的效果。

环境公益诉讼制度发展至今，其内容虽然不限于借助民事诉讼形式救济环境公益的内容，却难以通过寻求司法救济之外的方式去修复环境。依照法律规定，社会组织作为环境公益诉讼的原告可以提起预防性环境公益诉讼，也可以针对尚未对国家造成重大损失的生态环境损害提起环境民事公益诉讼，检察机关还可以依法向违法行使职权或者不作为致使国家利益或社会公共利益遭受侵害的政府部门提起行政公益诉讼。可见，环境公益诉讼更多的是在发挥其在环境司法救济中的预防作用、督促作用以及“查漏补缺”等作用，“诉讼”既是其名，也是其发挥作用的主要方式。

综上，在诉讼层面，政府及其职能部门请求生态环境损害赔偿已经形成一类依民事诉讼程序审理的环境诉讼，宜将生态环境损害赔偿诉讼视为生态文明建设中的新型诉讼形态；其与环境公益诉讼并行，相互分工与协调，构建生态环境保护的多元化纠纷解决机制。

（本文系作者主持的国家社科基金项目“海洋生态环境损害赔偿的困境与对策研究”成果。）

（作者系中国海洋大学法学院教授）